Теоретическо-методологические основы деятельности муниципальных унитарных предприятий

Еще одним способом совершенствования управления МУП «СтройПроектСервис» является проведение аттестации руководителя унитарного предприятия и внедрение конкурсной системы его назначения.

В отличие от примерных уставов унитарных предприятий и трудовых договоров с их руководителями, инструментарий аттестации на федеральном уровне в последние годы не претерпел коренных изменений. Этот вопрос по-прежнему регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 марта 2000 г. № 234 «О порядке заключения контрактов и аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий» (в редакции постановлений Правительства Российской Федерации от 19 июля 2001 г. № 543 и от 4 октября 2002 г. № 738). Это Постановление предусматривает введение обязательной аттестации руководителей унитарных предприятий и внедрение конкурсной системы их назначения (приняты специальные положения, регламентирующие эти процедуры).

Для проведения аттестаций и конкурсов на замещение  вакантных должностей руководителей унитарных предприятий предусматривалось создание межведомственных комиссий, в состав которых будут входить представители соответствующих отраслевых министерств и ведомств, Росимущества, Минфина, Министерства труда и социального развития, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится федеральное унитарное предприятие.

Имеющаяся на федеральном, региональном и муниципальном уровнях  практика показывает, что эффективность  и оперативность работы подобных межведомственных образований оставляет желать лучшего. Причины этого очевидны: несовпадение интересов представителей различных министерств, ведомств и прочих органов управления, федерального центра и регионов, высокая занятость многих чиновников, являющихся членами подобных комиссий, что не позволяет им в полной мере выполнять свои обязанности, длительность процедур согласования решений и т. д. Поэтому схемы, содержащиеся в указанном Постановлении Правительства Российской Федерации от 16 марта 2000 г. № 234, требуют серьезной доработки.

Предложения по совершенствованию и оперативности работы органов управления на уровне муниципального образования г. Воркута в плане организации и проведения аттестаций и конкурсов на замещение вакантных должностей руководителей унитарных предприятий могут быть сведены к следующим:

• превращение межведомственных комиссий в совещательные органы, при этом решение о соответствии занимаемой должности или о назначении на вакантную должность руководителя унитарного предприятия должно приниматься руководителем регионального (муниципального) органа, курирующего соответствующее предприятие (при условии введения соответствующих мер персональной ответственности за принятое решение), представители же других органов власти должны обладать лишь совещательным голосом, как и привлеченные независимые эксперты;
• допущение - в целях повышения оперативности работы межведомственных комиссий - заочного заседания комиссий путем направления в установленные сроки руководителю государственного (муниципального) органа, курирующего унитарное предприятие, каждым членом комиссии и привлеченным экспертом своего мнения;
• организация проведения аттестаций и конкурсов для обеспечения объективности и независимости их результатов на условиях анонимности, чтобы эксперты, оценивающие результаты тестирования и конкурсных процедур, не знали персоналий аттестуемых или участвующих в конкурсах на замещение вакантных должностей руководителей унитарных предприятий;
• изменение следующей формулировки Положения об аттестации руководителей федеральных государственных унитарных предприятий (пункт8): «Аттестация проводится в форме тестовых испытаний и (или) собеседования» с тем, чтобы собеседование могло лишь дополнять тесты, но никак не заменять их;
• учет при проведении аттестаций, помимо итогов тестирования, также результатов деятельности предприятия, возглавляемого аттестуемым руководителем, на основе предоставления экспертам и членам аттестационной комиссии для принятия решения других данных (величина и динамика основных показателей деятельности предприятия, реализуемые инвестиционные проекты, кредитная история ит.п.).

В дополнение к  вышесказанному необходимо отметить, что в ходе практического взаимодействия с регионами и муниципалитетами выявилась достаточно ограниченная потребность в совершенствовании работы межведомственных комиссий посредством таких мер, как превращение межведомственных комиссий в совещательные органы и допущение заочного их заседания по причинам сложности в установлении персональной ответственности руководителей отраслевых органов управления и отсутствия проблемы низкой оперативности работы межведомственных комиссий в ситуации, когда количество унитарных предприятий относительно невелико.

В качестве одного из механизмов повышения эффективности  управления МУП «СтройПроектСервис» со стороны региональных (муниципальных) органов власти можно рассматривать разработку программ деятельности унитарных предприятий²¹.

Исходя из Концепции  управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации и Федерального закона от 14 ноября 2002 г. №161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», программы (планы) финансово-хозяйственной деятельности этих предприятий следует рассматривать как основу взаимодействия между МУП «СтройПроектСервис» и регионом либо муниципальным образованием г. Воркута. Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2002 г. № 228 «О мерах по повышению эффективности использования федерального имущества, закрепленного в хозяйственном ведении федеральных государственных унитарных предприятий» на федеральные органы исполнительной власти была возложена обязанность ежегодно утверждать программы деятельности подведомственных им предприятий по специальной форме. Также были утверждены Правила разработки и утверждения программ деятельности и определения подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли федеральных государственных унитарных предприятий постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2002 г. № 228.

Согласно документу, предприятие обязано представлять органу исполнительной власти проект программы своей дальнейшей деятельности, важнейшей частью которой являются прогнозные величины финансового обеспечения развития предприятия по 4 сферам деятельности: снабженческо-сбытовая, производственная, финансово-инвестиционная и социальная. В каждой из них выделяются 3 направления: развитие (обновление) материально-технической базы, проведение научно-исследовательских работ и информационное обеспечение, повышение квалификации кадров (с соответствующими комментариями и расшифровкой статей) за счет различных источников (чистая прибыль, амортизация, бюджетные средства, займы (кредиты), прочие источники). Данный документ носит прикладной характер и его можно рекомендовать к использованию на локальном уровне.

В то же время  для того, чтобы программа деятельности унитарного предприятия стала одним из наиболее действенных механизмов управления МУП «СтройПроектСервис» и контроля за деятельностью его руководителя, требуется расширение нормативно-правового регулирования данного инструмента, а также его сопряжение с другими инструментами регулирования. В этой связи можно высказать ряд соображений.

1.  Обязанность руководителя унитарного предприятия разрабатывать, утверждать в органе государственного (муниципального) управления программу деятельности предприятия и строго руководствоваться ею в своей деятельности целесообразно включить в типовой устав унитарного предприятия и трудовой договор с его руководителем.

2.  Программа деятельности предприятия должна включать как краткосрочный (годовой), так и долгосрочный стратегический план развития предприятия. Такой подход предполагает более жесткий контроль за выполнением программы развития и дает возможность более гибко и своевременно реагировать на изменение обстановки.

3.  Невыполнение руководителем предприятия краткосрочного (годового) плана деятельности предприятия должно быть основанием, по которому руководитель может быть привлечен к дисциплинарной ответственности или даже уволен в бесспорном порядке (данные нормы должны быть включены в трудовой договор с руководителем унитарного предприятия).

4.  Выполнение краткосрочного (годового) плана должно оцениваться на основе конкретных параметров, наличие или отсутствие которых легко проверяется и может быть подтверждено документально. В этой связи целесообразно разработать и утвердить на уровне региона (муниципалитета) типовую методику разработки и контроля выполнения программ деятельности унитарных предприятий.

5.  Результаты выполнения краткосрочного (годового) и долгосрочного стратегического планов развития предприятия должны быть одними из основных критериев выплаты дополнительного вознаграждения руководителю предприятия. В этой связи следует учитывать, что реализация перспективных инвестиционных проектов часто приводит к временному ухудшению показателей предприятия, и это не должно быть основанием для применения к руководителю дисциплинарных мер и снижения премиальных выплат.

В этой связи  предлагается пересмотреть подход, заложенный в постановлении Правительства  Российской Федерации от 21 марта 1994 г. № 210 «Об условиях оплаты труда руководителей государственных предприятий при заключении с ними трудовых договоров (контрактов)²². Предлагаемые меры включают изменение системы оплаты труда руководителей в сторону увеличения доли разного рода вознаграждений (бонусов). Величина этих бонусов должна зависеть от результатов деятельности руководителя (не только от чистой прибыли) и быть напрямую связана с системой дисциплинарных взысканий.

Для повышения  качества мониторинга финансового состояния МУП «СтройПроектСервис» предлагается:

1.  Изменить систему потоков информации от унитарного предприятия в самой администрации. Отраслевые департаменты должны нести ответственность за сбор и первичный анализ всей информации об оперативной деятельности унитарного предприятия. Финансовые, экономические департаменты и департаменты по управлению имуществом будут получать информацию от отраслевых департаментов в соответствии со своими задачами.

2.  Дополнить существующую систему бюджетной отчетности данными о сальдо денежного потока унитарного предприятия как источнике доходов бюджета; все сальдо денежного потока, который остается в управлении предприятием, будет считаться расходом бюджета.

3.  Разработать и внедрить концепцию отчета о предоставленных налоговых льготах и вычетах. Этот отчет может быть использован для аналитических задач региональных и местных администраций (предполагается, что в отчете будут отражены не только налоговые льготы, предоставленные унитарному предприятию, но и прочие налоговые льготы и вычеты).

4.  Принять стратегию развития финансовой отчетности администрации, состоящую из 2-х стадий. На первом этапе только чистые активы (разница активов и пассивов) унитарного предприятия будут отражены как долгосрочные инвестиции администрации. На второй стадии будет проведена полная консолидация всех соответствующих статей баланса унитарного предприятия в баланс администрации.

Совершенствование информационных потоков между МУП «СтройПроектСервис» и администрацией города также может стать одним из способов повышения эффективности работы унитарного предприятия, поскольку информационные потоки между унитарным предприятием и органами государственной власти и местного самоуправления усложнены. Департаменты по управлению имуществом часто отвечают за сбор и обработку первичной отчетности, которая включает бухгалтерский баланс, отчет о прибылях и убытках, отчет о движении денежных средств и другие стандартные формы бухгалтерского учета, а также стандартные формы, разработанные федеральным Министерством имущественных отношений. Отраслевые департаменты отслеживают показатели текущей деятельности МУП «СтройПроектСервис». Экономические департаменты уделяют внимание главным образом общественному сектору в целом и не рассматривают унитарные предприятия, акционерные общества и учреждения в отдельности. Местные отделения федерального Министерства по налогам и сборам отслеживают объем налогов, перечисляемых всеми предприятиями и организациями, в том числе унитарными предприятиями в бюджеты разных уровней, а также уровень неплатежей.

МУП «СтройПроектСервис» предоставляет квартальные отчеты нескольким государственным и местным административным подразделениям - отраслевым департаментам и департаментам по управлению имуществом региональных/местных администраций, местным филиалам Госкомстата и региональным отделениям Министерства по налогам и сборам²³.

Резюмируя все  вышесказанное, можно сделать вывод, что из соображений совершенствования контроль за всей операционной деятельностью, по мере возможности, должен быть сконцентрирован в одном подразделении органа государственной власти или местного самоуправления. Предполагается, что департамент по управлению имуществом региональных/местных администраций, местным филиалам Госкомстата и региональным отделениям Министерства по налогам и сборам несет ответственность за сбор, обработку и представление информации об МУП «СтройПроектСервис» другим подразделениям администрации в соответствии с его потребностями. Поскольку финансовые и экономические департаменты в целом не вовлечены в процесс управления сектором унитарного предприятия, ответственность распределяется между отраслевыми департаментами и департаментом по управлению имуществом. В силу того, что отраслевые департаменты контролируют текущую деятельность унитарных предприятий, они отвечают за оценку финансовой и экономической деятельности МУП «СтройПроектСервис». Основная задача департамента по управлению имуществом заключается в общем контроле за качеством управления собственностью. Если департамент по управлению имуществом обременяется сбором и обработкой текущей информации, меньше усилий может быть направлено на разработку и проведение долгосрочной политики по управлению активами администрации.

Измененная  система информационных потоков  представлена на рис. 2, а предлагаемые изменения в схеме информационных потоков между унитарными предприятиями и местными администрациями - в табл.  3.

Рис. 2. Предлагаемые изменения к модели предоставления отчетности унитарным предприятием и местными администрациями

Смысл изменений  заключается в том, чтобы возложить  на отраслевые министерства ответственность  за оперативное управление и контроль над деятельностью унитарных  предприятий от лица региональной/местной администрации. Они будут собирать, обрабатывать и анализировать информацию, предоставляемую самими унитарными предприятиями (стандартные формы бухгалтерской отчетности), местными отделениями Министерства по налогам и сборам (налоговые поступления и недоимка унитарных предприятий), местными отделениями Госкомстата (стандартные статистические формы по унитарным предприятиям).