Управление муниципальной собственностью

     Вместо  долгой и забюрократизированной  процедуры составления и согласования перечней ст. 30.1 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» установлена принципиально другая, «упрощенная» модель: государственная регистрация права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю осуществляется на основании заявления исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления либо действующего по их поручению лица. В заявлении указывается основание возникновения права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок. Перечень документов, необходимых для государственной регистрации права собственности, утвержден Постановлением Правительства РФ от 30.06.2006 N 404 «Об утверждении Перечня документов, необходимых для государственной регистрации права собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования на земельный участок при разграничении государственной собственности на землю».

     В соответствии со ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в собственности поселений могут находиться, например, автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог; имущество, включая земельные участки, предназначенное для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами; пруды, обводненные карьеры на территории поселения. В свете п. 3 ст. 19 ЗК РФ в собственность муниципальных образований для обеспечения их развития могут безвозмездно передаваться земли, находящиеся в государственной собственности, в том числе за пределами границ муниципальных образований.

     Распоряжение  земельными участками, государственная  собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, если иное не предусмотрено законодательством РФ об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности. Таким образом, нормативно закреплено, что органы местного самоуправления владеют недвижимым имуществом — земельными участками, которые впоследствии могут быть переданы в государственную собственность Российской Федерации и субъектов Российской Федерации⁶².

     Второй  принципиальный источник формирования муниципальной собственности — переход в муниципальную собственность земельных участков граждан и юридических лиц (т.е. частной собственности).

     Наиболее  массовой является процедура выкупа земельных участков для муниципальных нужд. Этот механизм определен статьями 49 и 55 ЗК РФ. Законодатель не предусматривает произвольного применения данной процедуры «по желанию» органов местного самоуправления: как следует из п. 2 ст. 49 ЗК РФ, такое изъятие за выкуп допустимо только в случаях, когда отсутствуют другие варианты возможного размещения этих объектов. Из приведенного в статье перечня публичных нужд муниципалитетам досталось всего два: для размещения объектов электро-, газо-, тепло- и водоснабжения муниципального значения, а также для размещения автомобильных дорог межмуниципального или местного значения.

     Предусмотрены законом и специальные гарантии прав собственников изымаемых участков. Так, принудительное отчуждение земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть проведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда. Регламенты выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд у его собственника, определения выкупной цены такого участка, порядок прекращения прав владения и пользования земельным участком при его изъятии для государственных или муниципальных нужд, права собственника земельного участка, подлежащего выкупу для государственных или муниципальных нужд, устанавливаются гражданским законодательством.

     Поскольку перечень оснований для изъятия земельных участков для муниципальных нужд не сформулирован как исчерпывающий, другие федеральные законы внесли в него свои дополнения. Так, согласно п. 1 ст. 32 ЖК РФ жилое помещение может быть изъято у собственника путем выкупа в связи с изъятием соответствующего земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Типичным при этом является выкуп земельного участка в случае признания многоквартирного дома аварийным или подлежащим сносу (реконструкции). Как следует из п. 10 ст. 32 ЖК РФ, если собственники квартир такого дома в установленный срок не осуществили снос или реконструкцию указанного дома, земельный участок, на котором расположен дом, подлежит изъятию для муниципальных нужд и, соответственно, подлежит изъятию каждое жилое помещение в указанном доме, за исключением жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальному образованию⁶³.

     Принудительное изъятие земельного участка, где расположено ветхое и аварийное жилье, для муниципальных нужд не соотносится с существующим на сегодняшний день нормативным и общепринятым пониманием муниципальных нужд. В свете п. 2 ст. 3 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Строительство частными фирмами элитных домов, обычно практикуемое на освобождаемой от ветхого и аварийного жилья территории, никак не подпадает под определение муниципальных нужд, даже при его самом широком толковании. Следовательно, необходимо разработать иной механизм, который позволил бы предотвращать конфликты, аналогичные случившимся в Южном Бутове⁶⁴.

     В рамках рассматриваемой процедуры  законодатель предусматривает еще  одну схему пополнения муниципальной собственности за счет частной, имеющую также принудительный и небезвозмездный характер. Такой механизм предусмотрен Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Согласно ст. 8 при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов. Данная процедура принудительной (и преимущественной) покупки пока не имеет массового применения, хотя остается перспективной.

     Кроме того, в муниципальную собственность  могут переходить земельные участки, признанные бесхозяйными в порядке  ст. 225 ГК РФ. Бесхозяйной является вещь, не имеющая собственника или собственник которой неизвестен, либо вещь, от права собственности на которую собственник отказался. Такие недвижимые вещи принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество, по заявлению органа местного самоуправления, на чьей территории они находятся. По истечении года со дня постановки бесхозяйной недвижимой вещи на учет орган, уполномоченный управлять муниципальным имуществом, может обратиться в суд с требованием о признании права муниципальной собственности на эту вещь. Правилом п. 2 ст. 53 ЗК РФ предусмотрено, что при отказе от права собственности на земельный участок право собственности на этот участок прекращается с даты государственной регистрации прекращения этого права. По общему правилу земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории — собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка.

     Третий  источник формирования муниципальной  собственности на землю — передача земельных участков, уже разграниченных и закрепленных, в федеральную или региональную собственность, в собственность муниципальных образований. Сразу оговоримся, что на практике более распространенной является противоположная ситуация, связанная с изъятием земельных участков из муниципальной собственности в федеральную (субъектов Российской Федерации). Обратим внимание: федеральные законы не регулируют процедуру выкупа муниципальных участков для федеральных нужд (например, для строительства автомагистралей), однако достаточно подробно рассматривают выкуп таких участков из частной собственности в публичную. Между тем, в отличие от советских времен, когда существовала единая государственная собственность на землю, в настоящее время конституционный принцип равной защиты всех форм собственности не может быть нарушен произвольным перекраиванием муниципальных земель⁶⁵.

     Возможность пополнения муниципальной собственности  на земельные участки за счет федеральной  собственности предоставляет Федеральный  закон от 03.12.2008 N 244-ФЗ «О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Закон N 244-ФЗ), определивший порядок передачи из федеральной собственности в муниципальную земельных участков, находящихся в федеральной собственности и в границах курортов федерального значения.

     При этом речь идет не о неразграниченных государственных землях, а именно об участках, которые ранее были отнесены к федеральной собственности, и такое право федеральной собственности зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним⁶⁶.

     Однако  если первоначально наделение муниципальных образований различного рода имуществом, включая земельные участки, осуществлялось в добровольно-принудительном порядке без согласования вопросов о передаче имущества с самими муниципальными образованиями, то п. 6 ст. 1 Закона N 244-ФЗ предусматривает, что федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия собственника имущества, обязан принять решение о передаче из федеральной собственности в собственность субъекта Российской Федерации или в муниципальную собственность соответствующих земельных участков в двухмесячный срок с даты поступления соответствующего предложения органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления.

     Подводя итоги, сформулируем следующее определение: под муниципальной собственностью на земельные участки понимается форма публичной собственности, сформировавшаяся в ходе разграничения государственной собственности на землю либо по иным предусмотренным законом основаниям, отличительной чертой которой является особый характер задач муниципальных органов власти и вытекающая из этого специфика владения, пользования и распоряжения земельными участками для создания условий жизнеобеспечения потребностей населения муниципального образования⁶⁷.  

     2.3. Право муниципальной собственности на объекты инфраструктуры и объекты культуры

     Городская инфраструктура - это все, что обеспечивает нормальное существование людей в городе. В состав инфраструктуры входят все предприятия сферы обслуживания, включая торговлю, гостиницы, предприятия жизнеобеспечения и т.д. В городскую инженерную инфраструктуру входят: водоснабжение и водоотведение, теплоснабжение, транспорт и дороги, электроснабжение, газ и т.д. Это значительная часть экономики страны. 

     При определении состава объектов инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального  комплекса необходимо руководствоваться  положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации. Сведения об объектах инженерной инфраструктуры и благоустройстве территории включаются в градостроительный кадастр (п. 5 ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Перечень объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства территорий содержится в Федеральном законе от 30.12.04 г. N 210-ФЗ (в ред. от 26.12.05 г.) "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". К ним отнесены трубопроводы, линии электропередач и иные объекты, используемые в сфере электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, расположенные (полностью или частично) в границах территорий муниципальных образований и предназначенные для нужд потребителей этих муниципальных образований⁶⁸.

     В состав объектов инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса  включаются объекты коммунально-бытового назначения, к которым согласно Положению  о порядке передачи объектов социально-культурного  и коммунально-бытового назначения федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность (утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 7.03.95 г. N 235) относятся сооружения и сети водопровода и канализации, котельные, тепловые сети, электрические сети, объекты благоустройства, другие сооружения и коммуникации инженерной инфраструктуры, а также эксплуатационно-ремонтные организации, участки, цехи, базы, мастерские, гаражи, складские помещения, предназначенные для технического обслуживания и ремонта объектов коммунального хозяйства (водопроводных, канализационных, теплофикационных, электрических сетей и устройств внутридомового оборудования). В целях уточнения конкретного состава объектов, входящих в инженерную инфраструктуру жилищно-коммунального комплекса, следует использовать Классификатор работ и услуг в жилищно-коммунальном комплексе по видам деятельности. В настоящее время в большинстве городов России основные фонды коммунальной инфраструктуры находятся в собственности муниципального образования. Российское законодательство в настоящее время не запрещает приватизацию объектов коммунальной инфраструктуры, в то же время муниципальные образования отвечают за организацию водоснабжения и водоотведения в населенном пункте. Учитывая, что финансовые возможности муниципалитетов крайне ограничены, теоретически могут возникнуть ситуации, когда имущество инженерной инфраструктуры перейдет в собственность кредиторов и будет приватизировано⁶⁹.