Практика применения административно-предупредительных мер

Органы  государственного управления наделены самостоятельными полномочиями по применению в определенных законом случаях  соответствующих мер принудительного  обеспечения должного поведения  без обращения к специальным  правоохранительным органам.

В рамках системы органов государственного управления могут быть сформированы специальные правоохранительные звенья (например, государственные инспекции) с полномочиями принудительного  характера, используемые ими в специфических  областях управленческой деятельности (например, санитарный, пожарный надзор).

В управленческой практике могут возникать ситуации, требующие оперативного применения мер принудительного обеспечения  общественной безопасности (например, при авариях, стихийных бедствиях), предотвращения возможных нарушений  установленного правопорядка, а в  необходимых случаях и его  восстановление. Законодатель предоставляет  органам государственного управления полномочия по применению соответствующих  мер принудительного характера  в целях оперативного обеспечения  исполнения законов и подзаконных  актов управления. Это и есть принуждение, осуществляемое самим аппаратом  государственного управления, или, как  его обычно называют, административное принуждение. Для административного принуждения характерно: внесудебное применение предусмотренных законом или подзаконными актами принудительных мер властью полномочного органа государственного управления; оно не сводится к любым проявлениям принудительного характера, имеющим место в принудительной практике. В широком смысле под административным принуждением понимается и применение дисциплинарных мер воздействия, поскольку соответствующие принудительные меры применяются во внесудебном порядке; применение принудительных мер властью органа управления по отношению к третьим лицам, т.е. к лицам, которые не находятся с ним в государственно-служебных отношениях; применение мер административного принуждения только теми органами управления и должностными лицами, которые наделены полномочиями представителей административной власти; применение ее полномочными органами управления только при нарушении общеобязательных правил поведения в сфере государственного управления, т.е. действующих за пределами ведомственных границ. Такого рода правила формулируются в правовых актах управления с административной санкцией и выражают административное принуждение; проявление его прежде всего как юридической ответственности, которую несут лица, допустившие правонарушение перед государством в лице действующих от его имени полномочных органов управления. В своем конкретном выражении административное принуждение выражается в применении административной ответственности; практическое использование административно-принудительных мер в целях предупреждения правонарушений, их пресечения, а также обеспечение общественной безопасности вне связи с правонарушениями; осуществление в более простых, чем судебное принуждение, процессуальных формах, что обеспечивает оперативность применения принудительных мер, охрану правопорядка, общественную безопасность.

 Применение  административного принуждения обусловлено: во-первых, необходимостью в установленных законом случаях наказать правонарушителей, во-вторых, необходимостью пресекать и, в-третьих, предупреждать правонарушения. Административное правонарушение (проступок) - негативное социально-правовое явление, поскольку наносит вред охраняемым нормам административного права, общественным и личным интересам (благам). В силу этого общество (государство) вынуждено вести борьбу с ними посредством установления соответствующих правовых запретов.

Высказываются различные точки зрения о классификации  мер административного принуждения. Но в целом по вопросу о классификации мер административного принуждения в науке выделяют две основные точки зрения (другие – это модификация этих двух точек зрения). «Первая сводится к двухчленной классификации административного принуждения: административные взыскания; иные меры административного принуждения. Выдвинута в конце 40-х годов Студеникиным С.С., Ямпольской Ц.А. и др. В основу данной классификации положен формальный признак-наличие административных санкций. Вторая предложена М.И. Еропкиным в конце 50-х годов и получила наибольшее распространение. В ней говорится о существовании трех видов мер административного принуждения: меры пресечения, меры взыскания, меры предупреждения.»⁶

При этом, хотя административное принуждение преследует различные цели, все они органически связаны с обеспечением правопорядка в сфере государственного управления. И на этой основе можно выделить группы мер административного принуждения: административно-предупредительные; административно-пресекательные меры; меры административной ответственности.

1.4. Виды методов государственного  управления

В границах соотношения убеждения и принуждения  может проводиться более детальная  классификация методов управления по разным основаниям. Из множества  классификационных вариантов, как  правило, наиболее распространенным является в зависимости от характера (содержания) управляющего воздействия выделение  двух групп методов – административных и экономических. Хотя эта классификация  не совсем корректна, поскольку все применяемые в процессе государственного управления методы являются административными, т.е. управленческими. Другое дело, что из числа этих методов методы экономического воздействия выделяются своей органичностью с природой человеческой натуры, правилами человеческого общежития. Собственно административные методы обычно представляются в виде совокупности способов и средств внеэкономического или прямого yправляющего воздействия со стороны субъектов государственного управления. Т.е. применение указанным методов не связано со стимулированием поведения посредством влияния на экономические интересы управляемых объектов. Властный субъект отдает распоряжение, совершает иное исполнительно-распорядительное действие, санкционированное силой государственного аппарата, юридически обязательное для управляемого объекта в силу прямого предписания закона. Это не значит, что в основе административных методов государственного управления лежит принуждение; убеждение также может являться методом прямого администрирования.

Административные  методы – это государственно-властное прямое воздействие на поведение  объекта управления путем установления для него определенных задач, прав и  обязанностей, того или иного варианта поведения.

Однако  возможности использования административных методов имеют свои пределы, особенно в связи с переходом к рыночным отношениям, с серьезными изменениями  в механизме государственного управления, устранением прямой организационной  подчиненности предприятий министерствам  и ведомствам, развитием договорных связей в сфере государственного управления экономикой.

Экономические методы выражаются в создании таких  условий для объектов управления, при которых они сами выбирают под влиянием экономических стимулов должный вариант поведения. Чаще всего стимулирующие средства выражаются в материальном поощрении, предоставлении имущественных льгот. Суть экономических методов государственного управления такова: природе человека свойственно стяжательство (не в самом плохом смысле этого слова), т.е. естественное стремление к улучшению своего материального благосостояния, основанное на желании обеспечить себя и свою семью всем необходимым для наиболее комфортного существования. Государство, используя указанную черту человеческой природы, может стимулировать определенные варианты поведения членов общества, создавая соответствующие экономические условия: устанавливая более или менее высокий уровень налогов, предоставляя налоговые льготы, финансируя определенные виды деятельности, осуществляя квотирование и используя прочие аналогичные приемы управленческого воздействия. Применение экономических методов в меньшей степени связано с принудительными способами воздействия, однако, налоговая льгота не имела бы такого стимулирующего эффекта, если бы уплата налогов не была всеобщей обязанностью и не обеспечивалась бы принудительными средствами.

В различных  управленческих ситуациях, отраслях и  сферах управления может преобладать  использование тех или иных методов. Так, например, в сфере управления хозяйством предпочтение отдается экономическим методам, в управлении обороной, внутренними делами преобладают административные методы. Последние годы демократизация правовой системы нашей страны, изменение соотношения ветвей государственной власти привело к уменьшению сфер применения метода прямого администрирования. Однако вовсе без него обойтись нельзя. Есть определенные сферы общественной жизни, где административные методы являются едва ли не единственно возможными (например, сфера военной и другой государственной службы, взаимоотношения внутри соподчиненных звеньев государственного аппарата и т.п.). Кроме того, различного рода временные ситуации чрезвычайного характера также могут потребовать введения режима прямого администрирования, что и предусмотрено административным законодательством в виде возможности временного введения режимов военного и чрезвычайного положений Административные  методы управления можно классифицировать по форме выражения (административно-правовые и административно-организационные); юридическим свойствам (нормативные и индивидуальные); способу воздействия на поведение объектов управления (обязывающие, уполномочивающее. Поощряющие, закрепляющие); по форме предписания (категорические, поручительные, рекомендательные).

Необходимо  отметить, что недопустимо антагонистическое  противоречие между методами прямого  и косвенного воздействия, ибо это  – два направления единого  воздействия и в управленческой практике они не применяются изолированно друг от друга.

Также можно выделить социально-психологические  методы управления, которые направлены на создание в коллективе органа исполнительной власти благоприятного и устойчивого морально-психологического климата, способствующего успешному решению стоящих задач, установлению взаимопонимания между субъектом управления и объектом управления. К социологическим методам управления относятся: методы управления социально-массовыми процессами (например, регулирование движения кадров, распределение кадров, повышение престижа профессий и др.); методы управления коллективами, органами, группами, внутригрупповыми явлениями и процессами (планирование развития коллектива, повышение социальной и групповой активности, преемственность славных традиций и др.); методы управления индивидуально-личностным поведением (создание благоприятных условий труда для работников, формирование оптимальной системы управления, и др.)

К психологическим методам управления относятся: методы комплектования малых групп и коллективов на основе психологической совместимости работников, методы гуманизации труда; методы психологического побуждения, формирование мотивов труда; методы профессионального отбора работников, обладающих такими психологическими характеристиками, которые наиболее соответствуют занимаемой должности и др.

Административные, экономические и социально-психологические  методы государственного управления взаимосвязаны. Например, материальное стимулирование оформляется посредством издания  полномочными органами юридических  актов управления. Назначение на должность  лица с учетом его психологического склада, характера и способностей оформляется актом уполномоченного  на то органа. Поэтому недопустимо  противопоставление административных, экономических и социально-психологических  методов управления.

Помимо  вышеприведенной классификации, в  науке можно встретить подразделение  методов государственного управления на: коллегиальные (применяемые на основе совместного решения ряда представителей властных субъектов административного  права) и единоначальные (осуществляемые на основе единолично принятого решения); общие (применяемые в равной степени ко всем субъектам административного права) и специальные (характерные лишь для определенной части таких субъектов).

1.5. Административно-предупредительные меры как метод государственного управления

Административно – предупредительные меры применяются  в целях предупреждения возможных  правонарушений в сфере государственного управления, а также обеспечения  общественной безопасности при стихийных  бедствиях, авариях, несчастных случаях. Эти меры имеют ярко выраженный профилактический характер. Принудительный их характер выражается в том, что они применяются  полномочными органами без согласия второй стороны, которая в силу административно-правовых норм обязана либо выполнить предписанные действия, либо воздержаться от каких-либо действий. Наиболее типичными из них  являются: проверка документов с целью  предотвращения правонарушения; вхождение  работников милиции в жилые и  служебные помещения; досмотр вещей  и личный досмотр, применяемый таможенными органами с целью предупреждения контрабанды при пересечении госграницы.

«Административно-предупредительные  меры являются самостоятельным видом  мер принуждения, назначение которых - предупреждение правонарушений и  обеспечение общественной безопасности.⁷

Они имеют строго целевой профилактической характер и направлены на предотвращение создания противоправных и иных, представляющих общественную опасность, ситуаций.

Основанием  для применения административно-предупредительных  мер является не правонарушение, а  наступление особых установленных  законодательством условий»

К административно-предупредительным  мерам относят:

-административный  надзор за лицами, освобожденными  из мест лишения свободы;

- таможенный  досмотр;

- спецконтроль  пассажиров и судов гражданской  авиации;

- привод, регистрация  и официальное предостережение  о недопустимости антиобщественного  поведения;

- изъятие огнестрельного  оружия у лиц страдающих психическими  заболеваниями;

- проверка документов (при обеспечении паспортного  режима, у водителей автотранспортных  средств, в погранзоне и др.);

- предрейсовое  освидетельствование водителей  автомототранспорта;

- закрытие границы  на участке, сопряженном с территорией,  пораженной эпидемией (эпизоотией);