Тарифное регулирование как инструмент государственной политики в жилищно-коммунальной сфере

В условиях полного возмещения потребителями стоимости жилищно-коммунальных услуг необходимо обеспечение механизма  выявления заведомо необоснованных затрат как элемента процедуры тарифного  регулирования. Повышение транспарентности возможно через внедрение в практику ценообразования технологического и финансового аудита, который  поможет исключить необоснованные затраты, учитываемые при калькуляции  тарифов.

Анализ нормативно-правовой базы по вопросам ценообразования и  тарифной политики в ЖКХ позволяет  сформулировать основные принципы современного тарифного регулирования в данной сфере:

• ориентация на рыночные механизмы регулирования экономических отношений и ценообразования на жилищно-коммунальные услуги;
• обеспечение полной самоокупаемости предприятий жилищно-коммунальной сферы на основе компенсации экономически обоснованных расходов организаций по оказанию услуг и получение прибыли для реализации производственных и инвестиционных программ;
• достижение баланса интересов субъектов формирующегося рынка жилищно-коммунальных услуг (потребителей, предприятий и организаций ЖКХ органов местного самоуправления);
• установление тарифов и надбавок, обеспечивающих финансовые потребности организаций коммунальной сферы, необходимых для реализации их производственных и инвестиционных программ;
• стимулирование снижения производственных затрат, повышение экономической эффективности производства услуг за счет приме-нения энергосберегающих технологий коммунальными предприятиями;
• создание условий, необходимых для привлечения инвестиций в целях развития и модернизации систем коммунальной инфраструктуры;
• обеспечение доступности (прозрачности) для потребителей и иных лиц информации о формировании тарифов и надбавок.

2. Государственно-частное  партнерство как форма привлечения  инвестиций в коммунальную сферу  муниципальных образований

В процессе перевода отрасли  на рыночные принципы функциони-рования  развитие инвестирования приобретает  первостепенное значение наряду с самофинансированием, ценообразованием, стимулированием.

Критический уровень износа инженерных коммуникаций (систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения), достигший в среднем 60 % уровня, требует значительных капитальных вложений в реконструк-цию и модернизацию основных фондов. По данным Росстроя РФ износ производственных и инфраструктурных объектов коммунальной сферы составляет: износ котельных – 54,5 %, коммунальных сетей водопровода – 65,3 %, канализации – 62,5 %, тепловых сетей – 62,8 %, электрических сетей – 58,1 %, водопроводных насосных станций – 57,1 %, канализацион-ных насосных станций – 57,1 %, очистных сооружений водопровода – 53,9 %, очистных сооружений канализации – 56,2. Порядка 40 % оборудо-вания в коммунальном комплексе было изготовлено 20 лет назад [2].

Потребность в инвестиционных ресурсах на полное восстановление жилищного  фонда и коммунальной инфраструктуры оценивается пример-но в 2 трлн руб. Очевидно, что этот объем не может  быть обеспечен только за счет бюджетных  вложений, поэтому стратегической задачей  в сфере ЖКХ является формирование инвестиционной привлекательности  отрасли путем создания условий  для привлечения средств внебюджетных источ-ников.

На протяжении длительного  периода времени основными резервами  финансирования капиталовложений в  коммунальной сфере могли высту-пать либо внутренние (собственные) источники  предприятий (прибыль, амортизационные  отчисления), либо бюджетные средства. В жилищной сфере инструмент восстановления физического износа основных фондов (жилищного фонда) вообще отсутствует, т.к. начисление амортизации на восстановление жилищного фонда существующими нормами не пре-дусмотрено. Рассматривая амортизационные отчисления как основной внутренний источник капиталовложений коммунальных предприятий, следует выделить некоторые негативные факторы. Во-первых, расходы на амортизацию, отчисляемые в соответствии с существующими нормами, совершенно не соответствуют масштабу фактического физического износа основных фондов. Во-вторых, как упоминалось ранее, коммунальные предприятия в 90-е гг. зачастую вынуждены были использовать амортиза-ционные отчисления в качестве оборотных средств для своевременных расчетов с основными кредиторами – монополистами большой энергетики.

В сфере ЖКХ практически  отсутствует практика долгосрочного  кредитования. Исключение составляют лишь кредиты Международного банка  реконструкции и развития (МБРР). Однако предоставляемые МБРР займы  не являются, по сути, частными инвестициями, т.к. их возврат осуществлялся под государственные гарантии. Кроме того, возможности международных финансовых организаций (МФО) не могут полностью компенсировать потребности России в инвестициях. В то же время начи-ная с 2002 г., Всемирный банк предоставил водный заем на сумму 122,5 млн долл. и заем для сектора теплоснабжения в размере 85 млн долл. Европейский банк реконструкции и развития потенциально готов предоставлять кредиты на сумму 300 млн долл. ежегодно [3, с. 76].

в 2005 г. была принята новая  Подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» федеральной  целевой программы «Жилище» на 2002–2010 гг. [4]. В качестве основных задач  принятой программы обозначены:

1. Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры. Направляемые на реализацию подпрограммы бюджетные средства предназначены для выполнения проектов модернизации, связанных с реконструкцией и заменой существующих объектов (с высоким уровнем износа), а также со строительством новых объектов.
2. Повышение эффективности управления объектами коммунальной инфраструктуры. Реализацию этой задачи предполагается обеспечить путем определения условий отбора субъектов РФ на получение средств федерального бюджета для реализации проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.
3. Привлечение средств внебюджетных источников для финансирования проектов модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, в том числе для развития механизмов кредитования указанных проектов.

Общий объем финансирования подпрограммы за счет средств всех источников в 2006–2010 гг. составит 96,452 млрд. руб., в том числе: средства федерального бюджета – 27,445 млрд. руб. (28,5 %); средства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов – 21,219 млрд. руб. (22 %); средства внебюджетных источников – 47,788 млрд. руб. (49,5 %). То есть объем бюджетных инвестиций предполагается в размере 50,5 % от общего объема финансирования программы. Это позволяет говорить о некотором ослаблении тенденции к снижению доли бюджетных средств в структуре источников финансирования инвестиций.

Однако и частное инвестирование не развивается теми темпами, на которые  рассчитывали государственные органы власти. Развитию частного инвестирования процессов модернизации и обновления основных фондов в жилищно-коммунальном секторе препятствует ряд проблем  социально-экономического, правового, технологического и политического  характера.

Большая часть поставщиков  коммунальных услуг функционирует  в форме муниципальных унитарных  предприятий. Одной из главных проблем  функционирующих муниципальных  унитарных предприятий в сфере  ЖКХ является, с одной стороны, незаинтересованность хозяйствующих  субъектов в повышении эффективности  деятельности, с другой – наличие  значительных возможностей злоупотребления  предоставленной им собственником (муниципалитетом) экономической свободой. В данном случае «экономическая свобода  может использоваться отнюдь не в  интересах собственника и даже не в интересах самой организации» [5, с. 76].

Основными недостатками, наиболее характерными для юридических лиц, осуществляющих свою деятельность в  форме муниципальных унитарных  предприятий в сфере ЖКХ, являются:

• низкий уровень ответственности руководства предприятий перед учредителем (собственником) за последствия принимаемых решений, сохранность и эффективное использование имущества, переданного в хозяйственное ведение или оперативное управление;
• незаинтересованность в достижении положительных результатов финансово-хозяйственной деятельности;
• неэффективность финансового менеджмента и управления издержками производства;
• отсутствие долгосрочной и среднесрочной стратегии в деятельности предприятия, ориентация на краткосрочные результаты;
• необеспеченность единства предприятия как имущественного комплекса, снижающая его инвестиционную привлекательность;
• отсутствие достоверной информации о финансово-экономическом состоянии предприятия у его руководства, потенциальных инвесторов и кредиторов, а также органов местного самоуправления.

В этой связи перед государством вообще и каждым муниципалитетом  в частности стоит задача реорганизации  и ликвидации унитарных предприятий  и создание эффективных рыночных механизмов управления жилищно-коммунальной сферой [5, с. 77]. Реализация этой задачи закономерно должна предполагать привлечение  частного сектора в сферу жилищно-коммунальных услуг и развитие конкурентных отношений  в ней.

Учитывая социальный характер жилищно-коммунальных услуг, несмотря на ранее обоснованную принадлежность их к смешанным благам, необходимо констатировать, что применение рыночных механизмов в их классическом понимании  для сферы ЖКХ не приемлемо. Необходим  поиск так называемой золотой  середины, способной обеспечить компромисс между противоречивыми интересами субъектов формирующегося рынка  жилищно-коммунальных услуг.

Мировой опыт показывает, что  в условиях финансовых ограничений  со стороны государства на модернизацию и развитие коммунальной инфраструктуры наиболее эффективным механизмом может  стать государственно-частное партнерство (ГЧП). В коммунальной сфере государственно-частные  партнерства являются по своей природе  партнерствами между муниципальными властями и частным сектором (управляющими компаниями-операторами и инвесторами) в целях эффективной эксплуатации и(или) строительства (реконструкции) объектов и систем коммунальной инфраструктуры.

Государственно-частное  партнерство означает не только вовлечение частного сектора в финансирование инвестиционных проектов, окупаемость  которых будет осуществляться на основе доходов, полученных от эксплуатации коммунальной инфраструктуры, но также  привлечение знаний и управленческого  опыта частного сектора для более  эффективного, чем прежде, управления коммунальными системами в течение  длительного времени [5, с. 12].

Ключевые элементы деятельности частной компании в сфере коммунальной инфраструктуры включают:

1. Свободу в повышении эффективности и снижении издержек для увеличения рентабельности и генерирования средств на финансирование капиталовложений.
2. Обеспечение эффективности капиталовложений в объекты инфраструктуры.
3. Свободу в установлении тарифов на конкурентном уровне, который обеспечивает уровень доходов, достаточный для покрытия затрат и получения прибыли в объеме, позволяющем осуществлять новые капиталовложения.
4. Свободу в осуществлении взаимодействия со своими потребителями напрямую.

В настоящее время условия, в которых работают коммунальные предприятия России, не отвечают ни одному из перечисленных критериев. Следует заметить, что привлечение  частного сектора не решит текущих  финансовых проблем коммунальных предприятий. Скорее наоборот – решение этих проблем является предпосылкой для  участия в этой сфере частного сектора.

Специфика организации экономических  отношений между субъектами коммунальной сферы в условиях государственно-частного партнерства во многом будет зависеть от выбранной формы ГЧП. В мировой  практике выделяют несколько форм государственно-частного партнерства:

1. Контракт на сервисное обслуживание (аутсорсинг) – предусматривает привлечение по конкурсу собственником коммунальных объектов (ОМСУ) частного сектора для выполнения отдельных видов услуг или работ на основе субподряда. Срок действия такого вида контрактов ограничен, как правило, 1–3 годами.
2. Контракт на управление – договор на право управления некоторыми государственными (муниципальными) активами или имущественными комплексами путем привлечения, на конкурсной основе компетентной частной управляющей компании. Срок действия договора составляет 3–5 лет.
3. Контракт на передачу в аренду – договор, при котором частная компания берет коммунальные объекты в аренду и оплачивает исключительное право эксплуатировать их, неся коммерческие риски. Срок действия контракта – до 15 лет.
4. Концессионные соглашения, включая соглашения, которые традиционно называют ВОТ (build, operate, transfer – строить, эксплуатировать, передавать) и ВООТ (build, own, operate, transfer – строить, владеть, эксплуатировать, передавать). Данная форма отношений предполагает передачу коммунальных объектов собственником (ОМСУ) частной компании с целью эксплуатации, улучшения качества предоставляемых услуг и финансирования капитальных вложений в замену и строительство основных фондов. Срок действия концессионного соглашения – 15–20 лет.
5. Полная приватизация, включая контракт типа ВООТ (build, operation, own – cтроить, эксплуатировать, владеть). В этом случае к частному сектору переходит не только управленческая и финансовая деятельность, но и приватизируются основные фонды, технологически необходимые для предоставления услуг. Такая приватизация может происходить путем полной или частичной передачи (продажи) прав собственности на соответствующие объекты инфраструктуры. Этот метод не применим в России.

Не все эти механизмы  позволяют обеспечить собственнику коммунальных объектов (органам местного самоуправления) все три вида выгод, перечисленных в таблице 1. Отличаются также и условия, которые необходимо создать для различных форм участия  частного сектора. Отличие возможных  форм участия частного сектора в  коммунальной сфере в большей  степени детерминируется с распределением рисков и ответственности между  властью и бизнесом.