Тарифное регулирование как инструмент государственной политики в жилищно-коммунальной сфере

1. Тарифное регулирование  как инструмент государственной  политики в жилищно-коммунальной  сфере

Создание стабильных условий для  функционирования предприятий сферы  жилищно-коммунальных услуг невозможно без формирования адекватной тарифной политики и решения тесно связанных  с ней проблем ценообразования.

Сфера жилищно-коммунальных услуг  – одна из наиболее затратных отраслей экономики, где крайне расточительно  расходуются и потребляются вода, тепловая и электрическая энергия, другие материальные ресурсы. Издержки предприятий, предоставляющих коммунальные услуги, традиционно не покрываются  тарифами, установленными для основной группы потребителей – населения. Вследствие этого ценовая и тарифная политика в жилищно-коммунальной сфере на протяжении последних 15 лет основывалась на регулирующем механизме, предполагавшем согласование потребностей производителей и финансовых возможностей потребителей услуг и муниципальных бюджетов, которые обеспечивали дотирование  наиболее затратных статей отрасли (теплоснабжение, горячее водоснабжение, содержание и техническое обслуживание жилищного фонда).

Наличие в данной сфере значительного  влияния политических и социальных факторов определило приоритетность административного  механизма при установлении цен (тарифов) на жилищно-коммунальные услуги. Стоимость жилищно-коммунальных услуг  рассматривалась как инструмент определения размера государственных  ассигнований на содержание предприятий  ЖКХ. Экономическая целесообразность устана-вливаемых тарифов играла при этом второстепенную роль, а  их уровень определялся достижением  компромисса между производителями  услуг и органами местного самоуправления, зачастую без учета платежеспо-собности потребителей.

С началом проведения реформы ЖКХ  главным направлением ценовой политики в этой сфере должно было стать  создание нормативно-правового механизма  минимизации затрат на производство и поставку жилищно-коммунальных услуг. Тарифная политика, в частности, призвана была решать задачи по установлению размера  оплаты населением жилищно-коммунальных услуг с учетом доли затрат на ЖКУ  в совокупном доходе семьи, предоставления жилищных субсидий гражданам с низкими  доходами, минимизации перекрестного  субсидирования различных групп  потребителей. Однако административный подход в установлении цен (тарифов) на жилищно-коммунальные услуги так  и не был изменен на экономический. Одной из главных проблем ценовой  и тарифной политики в ЖКХ конца  ХХ в. стала проблема«замораживания» тарифов на длительное время регулирующими органами местного самоуправления. Следует отметить, что в конце 90-х гг. при сохранявшемся участии бюджетных средств в финансовом обеспечении жилищно-коммунальной сферы процесс бюджетного формирования потребности ЖКХ не был тесно увязан с системой тарифного регулирования. В силу политизированности процес-сов тарифного регулирования на уровне муниципальных образований экономическиобоснованные тарифы зачастую устанавливались на уровне, не позволявшем предприятиям ЖКХ покрывать свои издержки, что становилось причиной образования у них «плановых» убытков.

Кроме того, отсутствовала автоматическая индексация тарифов на жилищно-коммунальные услуги в соответствии с изменением тарифов на электроэнергию и газ, приводившая к отвлечению предприятиями  ЖКХ средств из других статей (амортизации, ремонтного фонда) для оплаты увеличившихся  расходов на энергоносители. В то же время в условиях сохранявшегося бюджетного дотирования предприятий  ЖКХ изменение тарифов в течение  текущего года существенным образом  влияло на исполнение принятых бюджетов. При повышении тарифов на газ  и электроэнергию в течение года местные органы власти должны были либо изыскивать дополнительные средства в бюджете, либо «замораживать» тарифы на жилищно-коммунальные услуги. То есть уже на стадии формирования бюджетов проявлялся дефицит средств сферы ЖКХ.

Сам порядок утверждения тарифов  имел ряд недостатков. Неопре-деленность срока их действия создавала ситуацию экономической неста-бильности для  предприятий-поставщиков услуг. Ситуацию усложняло отсутствие формализации целей регулирования и «прозрачности» тарифов. Все это происходило  на фоне закрытости и крайней политизированности процесса установления тарифов. Необходимо также отметить, что зачас-тую  не соблюдался принцип равноправия  всех субъектов рынка жилищно-коммунальных услуг в ходе рассмотрения и согласования тарифов. Не были решены вопросы разграничения  полномочий при определении тарифов  на услуги ЖКХ между органами местного самоуправления и органами государственной  власти субъектов Федерации.

Существовавшая система ценообразования, основанная на ограни-чении рентабельности предприятий-поставщиков услуг, не способствовала заинтересованности коммунальных предприятий в снижении затрат, не создавала стимулов к повышению  эффективности их деятельности, т.к. снижение затрат приводило к уменьшению цены (тарифа) на единицу услуги и абсолютной величины прибыли. Прибыль, включаемая в тариф, рассчи-тывалась путем умножения затрат на нормативный процент рентабель-ности, соответственно, снижение издержек означало снижение абсолютной величины прибыли коммунального предприятия. Такой подход приводил к заинтересованности предприятий ЖКХ в увеличении, а не в снижении затрат.

В отсутствие достаточной нормативно-методической базы ценообра-зования в ЖКХ формирование тарифов на услуги на практике осуществля-ется либо на основе фактически сложившихся  затрат, либо на основе нормативно-расчетной  себестоимости. Формирование цены на основании  нормативных затрат приводит к несоответствию ее реальной картине финансовых потребностей предприятия. Это связано с тем, что применяемые отраслевые нормативы материальных и трудовых затрат по большей части являются устаревшими и не учитывают требований научно-технического прогресса, природно-климатических, градостроительных и социально-экономических особенностей территорий и тем более не могут учитывать специфики деятельности отдельного предприятия. В то же время фактические затраты могут отражать не соответствующее требова-ниям качество предоставления услуг, например, в случае невыполнения в необходимом объеме ремонта основных средств и оборудования, примене-ния устаревшей технологии и т.д.

Использовавшийся до недавнего  времени способ включения прибыли  в тарифы на жилищно-коммунальные услуги играл немалую роль в формировании затратных тенденций в ценообразовании. Если прибыль, включаемая в тариф, рассчитывается путем умножения затрат на нормативный  процент рентабельности, то снижение издержек означает снижение абсолютной величины прибыли коммунального  предприятия. Как следствие, такой  подход ведет к заинтересованности предприятия в росте, а не в  снижении затрат.

По этой же причине предприятия  ЖКХ непривлекательны в плане  инвестиций. Действительно, использование  нормативной себестоимости как  базы для формирования тарифа (цены) приводит к несоответствию последней  структуре реальных финансовых потребностей предприятия. Во-первых, нормативная  себестоимость на большинстве предприятий  существенно отличается от фактической, что можно объяснить устаревшими  нормативами, не учитывающими специфики  деятельности конкретного предприятия: состояния основных фондов, плотности  населения и т.д. Во-вторых, использование  нормативных данных приводит к «непрозрачности» финансовой отчетности предприятия, искажению  реальной картины положения дел  на нем. В-третьих, поскольку нормативный  процент рентабельности в большинстве  случаев устанавливается произвольно, тариф не учитывает реальные потребности  предприятия в прибыли для  финансирования инвестиций в основные и оборотные средства, погашения  кредитов и процентов и т.д. Поэтому  расчет тарифа на основе нормативно-расчетной  себестоимости не отражает реальные инвестиционные потребности коммунальных предприятий.

Вышеперечисленное подтверждает несовершенство существовавшей системы формирования и регулирования тарифов на жилищно-коммуналь-ные  услуги.

Принятие Федеральных законов  от 30.12.04 г. № 210-ФЗ и от 26.12.2005 г. № 184-ФЗ позволило систематизировать основные процессы в отношении тарифного  регулирования в сфере коммунальных услуг [58–59]. Законодательно решены вопросы  не только регулирования тарифов, но и надбавок к тарифам на товары и услуги коммунальных организаций. Впервые федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации  наделены полномочиями по прямому или косвенному (установление предельных индексов) регулированию тарифов на товары (услуги) организаций коммунального комплекса.

Таким образом, начата синхронизация  процесса государственного регулирования  тарифов и бюджетного процесса на федеральном уровне, уровне субъектов  Российской Федерации и муниципальном  уровне.

Принятие указанных Федеральных  законов – начало создания трехуровневой  системы тарифного регулирования  в сфере жилищно-коммунального  хозяйства на федеральном уровне, на уровне субъекта Российской Федерации, на уровне муниципального образования.

Указанные нормативно-правовые акты разграничили полномочия всех уровней  власти в области регулирования  тарифов и надбавок (рис. 1).

При этом особенно важными элементами являются:

1) для федерального уровня:

– определение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного  на осуществление государственного контроля в области регулирования  тарифов и надбавок, т.к. коммунальные организации в большинстве случаев  являются локальными монополистами;

2) для органов государственной  власти субъектов Федерации:

– установление системы критериев  доступности для потребителей товаров  и услуг коммунальных организаций;

– установление тарифов на товары и услуги коммунальных организаций;

3) для органов местного самоуправления:

– установление надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и на товары и  услуги коммунальных организаций;

– осуществление расчета цен (тарифов) для потребителей.

Сформированная на сегодняшний  день нормативная база в сфере  тарифного регулирования сферы  ЖКХ нуждается в доработке. В  качестве основных проблем можно  выделить следующие:

1. Невозможность установления долгосрочных тарифов, обеспечивающих включение инвестиционных и производственных программ организаций коммунального комплекса.
2. Сложность процедуры осуществления государственного контроля со стороны субъектов Российской Федерации за изменением размера оплаты граждан.
3. Отсутствие инструментов, позволяющих органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации при утверждении тарифов учитывать особенности отдельных муниципальных образований.
4. Отсутствие гармонизация Федеральных законов от 30.12.2004 г. № 210-ФЗ и от 26.12.2005 г. № 184-ФЗ с иными Федеральными законами.

Существование методических основ  для разработки цен и тарифов, безусловно, положительный фактор в  реформировании экономики и финансов ЖКХ. Однако нормативно-методические основы формирования цен и тарифов на услуги ЖКХ необходимо и далее  совершенствовать, а размер тарифов устанавливать в регионах с учетом: роста реальных доходов населения региона; установленных федеральными органами власти пределов повышения тарифов по регионам России; наличия мобильной и эффективной социальной защиты малообеспеченных граждан.

Рис. 1. Система регулирования тарифов  в сфере ЖКХ

Характерный для ЖКХ затратный  метод формирования тарифов, который  зачастую называют основным недостатком  ценообразования в этой сфере, не стимулирует коммунальные предприятия  к повышению эффективности их деятельности. Если рассматривать затратную  основу ценообразования в ЖКХ  как объективную особенность, присущую данной отрасли, то при отсутствии конкуренции  будет наблюдаться устойчивая тенденция  к росту тарифов.

Однако влияние затратной тенденции  можно уменьшить за счет создания антизатратных механизмов в отрасли. Одна из таких мер – осуществление  на конкурсной основе обслуживания и  содержания жилищного фонда, обслуживания лифтового хозяйства, уличной уборки, вывоза мусора, организации ремонтно-строительных работ. Суть проведения данных конкурсов заключается в выборе наилучшего подрядчика с оптимальным сочетанием цена – качество.

В теплоснабжении снижение затрат и  улучшение качества предоставляемых  услуг возможно за счет сокращения потерь и оптимизации процессов  выработки, транспортировки и потребления  тепловой энергии, уменьшения затрат на ремонт в результате оперативного определения  утечек и управления технологическим  процессом. При новом строительстве  и реконструкции существующего  жилищного фонда можно существенно  повысить энергетическую эффективность  теплоснабжения путем внедрения  ресурсосберегающих технологий. Ожидаемое  снижение издержек при этом составит при централизованной системе отопления  – 35 %, при автономной – 20 %, при поквартирной – около 20 % [6, с. 3].

«И все же радикальным решением здесь может быть механизм экономической  заинтересованности хозяйствующих  субъектов в повышении эффективности  производства, экономии ресурсов и  снижении издержек» [1, с. 5].

Так, например, в водоснабжении  и водоотведении в числе стимулов к снижению издержек и повышению  эффективности можно назвать  временной лаг в пересмотре тарифов. Учитывая, что нормативы на услуги водоснабжения и водоотведения  зачастую завышены, предприятия водоснабжения  имеют возможность получать доходы, покрывающие все расходы даже при низких тарифах при отсутствии массовой установки приборов учета. При достаточно длительном лаге предприятия - естественные монополисты могут  зарабатывать повышенную прибыль при  условии снижения затрат. Увеличение периода времени между пересмотрами тарифов «целесообразно даже в условиях инфляции, так как стимулирует  поиск путей снижения издержек предприятия  хотя бы для того, чтобы покрыть  затраты, связанные с ростом цен  на ресурсы» [2, c. 39].

Отсутствие прямой и непосредственной конкуренции, характерной для рынка  жилищно-коммунальных услуг, требует  постоянной оценки обоснованности затрат предприятий ЖКХ, включаемых в тарифы. Речь идет о комплексной оценке (экспертизе) цены производства, складыва-ющейся из общей суммы плановых затрат (потребности  предприятия в финансовых средствах  на текущую деятельность) и прибыли, необходимой для обеспечения  развития, формирования фондов накопления и потреб-ления и уплаты налогов. Инициатором повышения тарифов  на жилищно-коммунальные услуг, как  правило, выступают предприятия  сферы ЖКХ. Сложившийся в условиях бюджетного дотирования отрасли  механизм, когда муниципальный регулирующий орган стремился максимально  сни-зить тарифы для уменьшения средств  на дотирование предприятий ЖКХ, выработал у предприятий ЖКХ  устойчивую заинтересованность в завыше-нии  затрат по отдельным статьям (с учетом того, что регулирующий орган все равно будет снижать тариф).