Совершенствование использования муниципальной собственности (на примере муниципального образования города Артёма)

Право собственности реализуется либо местными Советами (их органами), либо по их поручению органами территориального общественного самоуправления, которым местные Советы вправе передавать часть своих полномочий (п. 1 ст. 10).

Таким образом, местный Совет может купить имущество на основании ст. 10 закона «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», а также на основании действовавшего ГК РСФСР ст. 237. В таком случае объект становится собственностью Совета и включается в состав местного хозяйства. В соответствии со ст. 2 закона РСФСР «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям»[5] - любое имущество (в том числе предприятия), созданное или приобретенное  местным Советом за счет имеющихся у него средств либо полученное безвозмездно, включается в фонд муниципальной собственности.

Взаимоотношения местного Совета с предприятиями, входящими в состав местного хозяйства, предполагалось строить на взаимовыгодной основе, т.е. на договорной основе[6].

Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» оставляет многие отношения не урегулированными и предлагает решение окончательного определения союзным и автономным республикам. Закон меняет облик регулирования, делает его более свободным, по сравнению с предыдущей практикой, предоставляет взаимодействующим субъектам более широкие возможности.

На смену коммунальной собственности приходит понятие муниципальная собственность, которая  была введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 года «О собственности в РСФСР». В ст. 23 закона, указывается какое именно имущество входит в муниципальную собственность «имущество местных  органов государственной власти и местного самоуправления, средства местного бюджета  и  внебюджетных  фондов,  жилищный фонд, нежилые помещения в домах жилищного фонда,  объекты инженерной инфраструктуры (сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, теплоснабжения, электроснабжения, газоснабжения, городского электрического  транспорта,  объекты  внешнего  благоустройства) и  другие объекты,  непосредственно осуществляющие коммунальное обслуживание потребителей и находящиеся на территории  Советов народных депутатов».

В законе определяется положение имущества, являющегося муниципальной собственностью и закрепленного за муниципальным предприятием, т.е. принадлежит предприятию на праве полного хозяйственного ведения (п. 1 ст. 24).

Имущество,  являющееся   муниципальной собственностью и закрепленное собственником за учреждением, состоящим муниципальном  бюджете,  находится  в оперативном управлении этого учреждения (п. 3 ст. 24).

В Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 года было расширено положение муниципальной собственности:

-         во-первых, определена экономическая база местного самоуправления, которая составляла: природные ресурсы (земля,  ее недра,  воды,  леса,  растительный и  животный мир), муниципальная и иная собственность,  служащая источником получения доходов местного самоуправления и  удовлетворению  потребностей населения соответствующей территории (ст. 36);

-         во-вторых, муниципальная собственность объявлялась достоянием населения соответствующей территории (п.1 ст. 37);

-         в-третьих, к муниципальной собственности были отнесены: имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета, внебюджетных и валютных фондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфрастуктуры, другие объекты, осуществляющие коммунальное обслуживание населения и находящиеся на соответствующей территории (п. 2 ст. 37);

-         в-четвертых, к муниципальной собственности могли, относится: земельные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и т.д.), ценные бумаги и другие финансовые активы, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, имущество необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории (п. 3 ст. 37).

Управление муниципальной собственностью возлагалось на местные Советы и на местную администрацию в соответствии с разграничением их компетенций (п. 1 ст. 38).

Нормативная основа формирования муниципальной собственности обозначена в постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на Федеральную собственность, государственную собственность, республик в составе РФ, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»[7]. Согласно приложению №3 к данному постановлению Верховного совета РФ в муниципальную собственность передавались:

-         во-первых, объекты государственной собственности, расположенные на территории городских и районных советов. К ним относились: жилищный и не жилой фонд, находящихся в управлении местной администрации, а также жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, обслуживающие вышеназванные объекты; объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, находящиеся в оперативном управлении местной администрации;

-         во-вторых, передавались объекты государственной собственности, находившиеся в ведении органов государственной власти субъектов РФ и расположенные на территории соответствующих городов: предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, оптово-складские мощности, учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта;

-         в-третьих, предусматривалась передача в муниципальную собственность предприятий розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившихся в ведении министерств и ведомств, государственных предприятий.

Передача этих объектов в муниципальную собственность осуществлялась решением представительных органов государственной власти субъектов РФ на основании предложений представительных органов власти местного самоуправления, подаваемых ими в соответствующий комитет по управлению имуществом. Представительный орган государственной власти обязан был рассмотреть эти предложения и принять окончательное решение в двух месячный со дня их регистрации в соответствующем комитете по управлению имуществом. Если по истечению данного срока решение соответствующими представительными органами не было принято, то предложение, вносимые представительными органами местного самоуправления, считались удовлетворёнными. В этом случае принятие объектов и собственность оформлялось решением представительного органа, внёсшего предложение.

В развитии названного выше постановления Верховный Совет РФ своим распоряжением от 18 марта 1992 года утвердил Положение об определении по объектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности[8].

В соответствии с ним муниципальное имущество подлежит по объектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Право и обязанность ведения реестра по объектам, переданным в муниципальную собственность, принадлежат комитетам по управлению городов и районов.

Выделение муниципальной собственности по существу неохватной прежде государственной собственности основывается на конституционном разделении органов власти, управления и местного самоуправления (и их полномочиями). Содержание этого положения можно раскрыть следующим образом.

Россия есть федеративное государство с развитой системой местного управления. Иными словами, в Российской Федерации существует три уровня власти, имеющие свою компетенцию. Власть федеральная, обеспечивающая единство конституционного строя, суверенитет и территориальную целостность России, гарантии прав человека и гражданина; государственную власть субъектов РФ, обладающих вне пределов ведения РФ и её полномочий по предметам совместного ведения всей полнотой государственной власти; власть местного самоуправления, задачей которого является реализация совместных интересов жителей в компактных территориальных образованиях. Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправления, определяет экономические условия местного самоуправления.

Это находит своё выражение, прежде всего в признании и равной правовой защите наряду с другими формами собственности муниципальной собственности (ст.8); а также в праве органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью (ст. 132)[9].

Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 года «О гарантиях местного самоуправления в РФ»[10] было установлено, что передача объектов, относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность осуществляется с согласия органом местного самоуправления либо по решению суда. Для передачи объектов в муниципальную собственность города (кроме городов районного подчинения), района (кроме районов в городах) соответствующий комитет по управлению имуществом города, района разрабатывает перечень объектов. Так как согласно указу Президента РФ, органы местного самоуправления получили право самостоятельно утверждать перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность в соответствии с приложением №3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 года «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную, государственную собственность республик в составе РФ, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

Особое значение для определения муниципальной собственности имел федеральный закон от 25 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Его общая направленность состояла в том, чтобы способствовать формированию материально-технической основы местного самоуправления. И  тем самым  укреплению, усилению его роли в социально-экономическом реформировании страны. Также  расширению возможностей местного самоуправления и  успешного учета при этом местных особенностей [11]. 

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит специальную статью 61 о формировании муниципальной собственности. В соответствии с этой статьёй закона субъекты РФ должны передавать в собственность муниципальных образований объекты, находящиеся в их собственности, но необходимые для решения вопросов местного значения. Передача данных объектов в собственность местного самоуправления должна осуществляться в соответствии с разграничением полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями. При этом споры, которые могут возникнуть в связи с передачей объектов государственной собственности в муниципальную. Разрешаются посредством согласительных процедур или в судебном порядке.

Важное значение для развития понятия «Муниципальная собственность» имело принятие гражданского кодекса РФ, где закрепляются порядок её образования, владения, пользования и распоряжения. Согласно ст.215 кодекса муниципальной собственностью является имущество, принадлежащее на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиями.

Большое количество законов и других нормативных актов, включая нормативные акты специальных органов, которые наделены правомочиями по распоряжению и управлению  государственным имуществом, и локальные нормативные акты местного самоуправления и их компетентных структур, свидетельствуют о том, что процесс формирования муниципальной собственности еще не завершен, как не завершен и порядок формирования муниципальных образований. Муниципальная собственность, в соответствии с законодательством признается и защищается государством равным образом с государственной, частной, и иными формами собственности.[12] Вместе с тем разграничение и разделение государственной собственности на федеральную, собственность республик в составе РФ, краёв, областей, автономной области, автономных округов и муниципальную собственность крайне важно и обосновано политически и экономически. Ни та, ни другая собственность качественно не отличается ни по источникам образования и воспроизводства, ни по методам управления, ни по формам и конечным целям использования.

1.2 Муниципальная собственность как экономическая категория

Для претворения в жизнь ответственных задач и функций, которые стоят перед местным самоуправлением, последнее должно отвечать определенным требованием, в числе которых следует выделить в качестве приоритетного наличие финансово-экономической базы.[13]

Экономическая основа местного самоуправления, по мнению Князева С. Д. и Хрусталева Е. Н.  состоит из двух составляющих:

-         во-первых, муниципальную собственность;

-         во-вторых, местный бюджет и иные финансовые ресурсы местного самоуправления.

Профессор Коваленко А. И. конкретизирует, что экономическая основа местного самоуправления включает в себя:

-         во-первых, имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованием;

-         во-вторых, местные финансы – совокупность денежных средств, мобилизуемых и используемых для осуществления функций органов местного самоуправления;

-         в-третьих, имущество, находящиеся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления.

В каждом из рассмотренных мнений муниципальной собственности отводится первичная роль. Таким образом, она является базисом, первичной ячейкой  экономической основы местного управления.