Формирование муниципальной собственности

1. Формирование муниципальной собственности. 
   Формирование муниципальной собственности осуществляется как общегражданскими способами, так и специфическими, присущими исключительно данной форме собственности (см. ст. 218 ГК РФ). 
   Общегражданские способы:  
   - первоначальное владение: 
   а) изготовление новой вещи (органы местного самоуправления могут, например, создать новое муниципальное унитарное предприятие); 
   б) приобретение плодов, продукции, доходов, полученных в результате использования имущества (например, вся продукция, производимая муниципальным унитарным предприятием, получаемый им доход поступают в муниципальную собственность); 
   - производное владение: 
   а) приобретение имущества у прежнего собственника по договорам купли-продажи, мены и дарения (органы местного самоуправления вправе заключать любые гражданские договоры, приобретая имущество в муниципальную собственность); 
   б) получение имущества в наследство (отчуждение имущества в порядке наследования по завещанию в пользу муниципального образования было распространено в дореволюционной России, не возбраняется это и действующим законодательством). 
   в) разновидности общегражданского способа возникновения у муниципалитета производного владения предусмотрены также ст. ст. 226, 233, 237 ГК РФ.  
   К специфическим, присущим исключительно муниципальной форме собственности, относят следующие способы обращения в муниципальную собственность: 
   - бесхозяйных недвижимых вещей (ст. 225 ГК РФ); 
   - находки, от приобретения которой в собственность нашедший отказался (ст. 228 ГК РФ); 
   - безнадзорных животных при отказе лица, у которого они содержались, от приобретения их в собственность ( ст. 231 ГК РФ); 
   - имущества, которое не может принадлежать лицу (ст. 238 ГК РФ). 
   Наибольшее значение в процессе формирования муниципальной собственности имеет передача объектов государственной собственности в муниципальную собственность.  
   Такая передача регулируется Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (далее в этой лекции - Постановление) и Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности, утвержденным Распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 г. № 114-рп (далее в этой лекции - Положение).  
   Постановление из всей массы существовавшей в то время государственной собственности четко и однозначно выделило группу объектов, относящихся исключительно к муниципальной собственности. 
   Положение установило этапы процедуры передачи конкретных объектов в муниципальную собственность и оформления прав собственности.  
   Объекты права муниципальной собственности учитываются в реестре муниципальной собственности. 
   2. Управление муниципальными учреждениями и унитарными предприятиями. 
   Ст. 29 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" относит управление муниципальными учреждениями и унитарными предприятиями к сфере исключительной юрисдикции самих муниципальных образований. Тем большее значение приобретает в этой сфере локальное нормотворчество. 
   Создание муниципальных предприятий и учреждений осуществляется, как правило, по решению Главы муниципального образования. Учредителем муниципальных унитарных предприятий выступает обычно комитет по управлению муниципальным имуществом, а учредителями муниципальных учреждений - отраслевые структурные подразделения администрации. Руководители муниципальных предприятий и учреждений назначаются, как правило, Главой муниципального образования. 
   Муниципальное имущество закрепляется за муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения, а за муниципальными учреждениями на праве оперативного управления (см. Гл. 19 ГК РФ). 
   Органы местного самоуправления вправе устанавливать цены и тарифы на производимую муниципальными предприятиями, учреждениями продукцию, оказываемые услуги (см., например, Закон Тюменской области "О порядке введения платных услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями").  
   Органы местного самоуправления контролируют деятельность созданных ими предприятий и учреждений, эффективность использования ими муниципальной собственности, ликвидируют и реорганизуют их.  
   3. Приватизация муниципальной собственности. 
   Приватизация муниципальной собственности - это возмездный переход объекта из публичной (муниципальной) собственности в частную. 
   Хотя основные положения приватизации муниципальной собственности регулируется Федеральным Законом "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" и Указом Президента Российской Федерации от 24.12.93 г. № 2284 "О государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" в редакции от 04.10.97 г., ст. 29 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" относит определение порядка и условий приватизации муниципального имущества к сфере исключительной юрисдикции органов местного самоуправления. 
   Таким образом, федеральное законодательство необходимо использовать лишь в плане унификации терминологии и соблюдения обоснованных ограничений на субъектный состав участников приватизационного процесса. 
   Средства, полученные от приватизации муниципальной собственности, зачисляются в полном объеме в муниципальный бюджет.

Права собственника в отношении имущества, входящего  в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования  осуществляют органы местного самоуправления.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять следующие  формы сделок с муниципальным  имуществом: сдача в аренду; передача в доверительное управление, в  залог; отчуждение в порядке приватизации; совершение иных сделок в соответствии с гражданским законодательством.

Доходы от использования  и приватизации муниципального имущества  поступают в местный бюджет.

При передаче муниципального имущества в доверительное управление необходимо учитывать, что:

·        передача имущества юридическим лицам для более эффективного его использования без перехода прав собственности; 
·        действия управляющего в интересах собственника; 
·        передаваемое муниципальное имущество не должно быть закреплено за предприятиями и учреждениями; 
·        решение принимается местной администрацией по коммерческому конкурсу; 
·        передача недвижимого муниципального имущества подлежит государственной регистрации.

Залог является способом обеспечения исполнения обязательств. Предметом залога не могут быть объекты  муниципальной собственности, которые:

-         изъяты из оборота, 
-         принадлежат муниципальным учреждениям на праве оперативного управления, 
-         подлежат обязательной приватизации либо приватизация которых запрещена.

Передачу муниципального имущества в залог осуществляют комитет по управлению имуществом или  муниципальное предприятие с  согласия комитета по управлению имуществом.

Приватизация муниципального имущества – это возмездное отчуждение находящегося в собственности муниципального образования имущества в собственность  физических и юридических лиц. Правовую основу приватизации муниципального имущества  составляет ФЗ РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.01 г.

Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для  осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации  и ликвидации. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок  их деятельности, осуществляют регулирование  цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают  и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Правовой основой  функционирования муниципальных унитарных  предприятий является ФЗ РФ «О государственных  и муниципальных унитарных предприятиях»  от 14.11.02 г. Муниципальное унитарное  предприятие – это коммерческая организация, не наделенная правом собственности  на закрепленное за ней муниципальным  образованием имущество (только хозяйственное  ведение или оперативное управление в отношении недвижимого имущества). Оно имеет право на часть прибыли  от использования имущества, создается  и ликвидируется органами местного самоуправления. Муниципальное образование не отвечает по обязательствам муниципального унитарного предприятия.

Муниципальное учреждение - это организация, созданная муниципальным  образованием для осуществления  управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого  характера и финансируемая местным  бюджетом полностью или частично. Создается на основе оперативного управления муниципальным имуществом. Законодательно установлено особое правовое положение  отдельных видов муниципальных  учреждений (школ, больниц, музеев и  т.п.). 
В соответствии со ст. 54 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и ФЗ РФ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.05 г. органы местного самоуправления могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным органам.

Размещение муниципального заказа осуществляется путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона либо без проведения торгов путем  запроса котировок цен на товары, работы и услуги у единственного  поставщика на товарных биржах. 

3.3. Проблемы управления  муниципальной собственностью

Одной из проблем (помимо сложностей с взыскиванием недоимок с арендаторов), препятствующих на современном этапе  результативному использованию  муниципальной собственности, является также упоминаемая выше ветхость жилищного фонда и водопроводно-канализационной  сети города, которые «отвлекают»  на ремонт значительные денежные средства. Например, в г. Санкт-Петербург е на капитальный ремонт жилищного фонда в 2002 году затрачено 87,04 млн. рублей[32]. При этом стоит отметить, что данной суммой даже близко не была покрыта вся потребность в капительном ремонте: общая площадь капитально отремонтированных жилых домов составила 7,66  тыс. кв.м. И это при том, что в том же 2002 году общая площадь квартир, относящихся к ветхому и аварийному жилью, составляла 1083,1 тыс. кв.м.[33]

Помимо проблем, препятствующих повышению  эффективности использования городской  собственности, существуют проблемы в  сфере управления муниципальной  собственностью. Они, по мнению авторов  Концепции управления имуществом муниципального образования «Светлановское», возникают в связи со следующим. Предприятия, собственность которым передана муниципальным образованием на праве хозяйственного ведения, управляются «единоличным органом управления – его руководителем, взаимоотношения которого с собственником находятся в сфере действия законодательства о труде»[34], которое – в свою очередь – предоставляет руководителям предприятий широкий круг полномочий. В то же время круг полномочий собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении, определён исчерпывающим образом. Это приводит к «значительным трудностям» применения к ним мер ответственности и, как следствие, к «отсутствию реального стимула улучшать качество управления». В итоге по данному вопросу в Концепции встречаем следующие основные выводы:

·     существующая система управления муниципальными предприятиями не эффективна и требует реформирования;

·     деятельность муниципальных предприятий, как правило, не эффективна;

·     имеющееся количество муниципальных унитарных предприятий не соответствует возможностям администрации города по управлению ими и контролю за их деятельностью (на 25 сентября 2001 года в городе было «зарегистрировано 214 муниципальных учреждений и 50 муниципальных унитарных предприятий»[35]).

В связи с последним пунктом  отметим, что, не смотря на поставленные задачи, резкого снижения числа предприятий  и учреждений, которое могло бы дать ощутимый результат, не произошло. Сопоставляя приведённые в работе данные относительно числа муниципальных  предприятий и учреждений за 2001 и 2003 годы, увидим, что сокращение произошло  на 13 и 4 соответственно. Это равноценно может свидетельствовать как  о неэффективности работы мэрии  по сокращению их числа, так и о  том, что органы МСУ и муниципального управления – при имеющемся количестве предприятий и учреждений – стали  эффективнее ими управлять и  необходимость в резком сокращении их числа отпала. Скорее, второй вариант имеет место быть, поскольку неналоговые поступления в бюджет в 2003 году увеличились более чем в 2 раза по сравнению с 2001 годом (Рис. 3.1.).

Что касается муниципальных учреждений, то регламентированная правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций отсутствует. При этом анализ данных, полученных в результате проведённых проверок, показал, что большое количество учреждений, «которые должны создаваться для осуществления функций некоммерческого характера»[36], использует закреплённое за ними имущество в коммерческих целях. При этом доходы от использования имущества не перечисляются и не учитываются в бюджете.

Таким образом, проблемы (в том числе  перечисленные в предыдущих параграфах) обусловлены, прежде всего, несовершенством  законодательства. И это логично, поскольку законодательство Российской Федерации – по сути – призвано создать условия для нормального функционирования всех участников правовых отношений, в том числе в экономической и социальной сферах. А именно здесь и реализуется система управления муниципальной собственностью в отдельно взятом муниципальном образовании. Особенно важной является социальная направленность (общесоциальный характер) муниципальной собственности. Но не только в федеральном законодательстве заключаются проблемы управления муниципальной собственностью, а также очевидна проблема громоздкости и ветхости большого числа объектов муниципальной собственности. В итоге, проблемы использования и управления муниципальной собственностью проявляются в социальной сфере и отражаются на местном сообществе, населении муниципального образования (которое и является собственником).

3.3. Пути повышения  эффективности управления муниципальной  собственностью

Одной из важнейших задач управления муниципальной собственностью является также повышение эффективности  управления муниципальной собственностью как непрерывный процесс самоанализа, который должен присутствовать в  соответствующих управленческих организациях.

В частности, мэрией города Санкт-Петербурга совместно с городским Советом  депутатов в принятой 25 сентября 2001 года Концепции управления имуществом муниципального образования «Светлановское» в связи со сложившейся ситуацией в сфере управления муниципальным имуществом, переданным во владение предприятиям, предлагается механизм управления ими, который предусматривает следующие меры

·     для оптимизации количества муниципальных унитарных предприятий необходимо, чтобы создание организаций в форме муниципального предприятия осуществлялось исключительно в случаях, когда их цели и задачи не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм;

·     установление обязательных требований представления руководителями предложений о способе достижения цели, а также сведений о текущем и перспективном планировании финансово-экономических, хозяйственных и иных результатов деятельности предприятий и учреждений;

·     ужесточение контроля за деятельностью руководителей муниципальных унитарных предприятий и учреждений и самих предприятий и учреждений;

·     установление порядка принятия управленческих решений при недостижении цели города, невыполнении программы (плана, бизнес-плана). «В частности, при обосновании невозможности достижения цели, выполнения программ могут приниматься решения о реорганизации, ликвидации предприятия, учреждения, о приватизации муниципального имущества» и т.д.

С данными мерами можно не только согласиться как с обеспечивающими верный подход к исправлению сложившейся ситуации, но и в дополнение к ним следовало бы принять на местном уровне нормативный правовой акт, в соответствии с которым обязательным пунктом  
договора (контракта) с руководителем предприятия будет норма, устанавливающая право собственника переданного муниципального имущества освобождать данного руководителя от занимаемой должности в случае, если результативность деятельности организации не отвечает определённым требованиям, когда на то не было объективных причин.

В результате, в течение определённого  периода времени стала бы возможна постепенная и полная замена работающих сегодня руководителей предприятий  «новыми», с которыми были бы заключены  новые договоры. С некоторыми (возможно, большинством) – ввиду накопленного данными работниками опыта –  достаточно перезаключить контракты, не меняя при этом руководителей  персонально.