6. МИМАРОПА: Восточный Миндоро, Западный Миндоро, Мариндуке, Палаван, Ромблон.
7. Илокос: Ла-Унион, Пангасинан, Северный Илокос, Южный Илокос.
8. Центральный Лусон: Аурора, Батаан, Булакан, Нуева-Эсиха, Пампанга, Самбалес, Тарлак.
9. Восточные Висайи: Билиран, Восточный Самар, Лейте, Самар, Северный Самар, Южный Лейте.
10. Западные Висайи: Аклан, Антике, Гимарас, Западный Негрос, Илоило, Капис.
11. Центральные Висайи: Бохоль, Восточный Негрос, Себу, Сикихор.
12. Автономный округ мусульманского
Минданао[64]: Басилан, Магинданао, Сулу, Тави-Тави, Шариф-Кабунсуан, Южный Ланао.
13. Карага: Острова Динагат, Северный Агусан, Северный Суригао, Южный Агусан, Южный Суригао.
14. Полуостров Замбоанга: Замбоанга-Сибугей, Северная Замбоанга, Южная Замбоанга.
15. Давао: Восточный Давао, Долина Компостела, Северный Давао, Южный Давао.
16. Северный Минданао: Букиднон, Восточный Мисамис, Камигин, Западный Мисамис, Северный Ланао.
17. СОККСКСАРХЕН: Котабато, Сарангани, Султан-Кударат, Южный Котабато.
Каким же образом, в свете
сопоставления отечественных реалий
и зарубежного опыта, может быть
определена правовая природа федеральных
округов Российской Федерации? К
какой из трех рассмотренных выше
категорий надрегиональных территориальных
единиц они могут быть отнесены?
Рассмотрим позиции отечественных
исследователей данного вопроса (посвятивших
освещению данной проблемы специальные
работы). О. Н. Бирин считает федеральный
округ «объединением, включающим несколько
субъектов Российской Федерации
и предназначенным для повышения
эффективности управления, в пределах
которого функционирует институт полномочных
представителей Президента Российской
Федерации»[65]. Сходной позиции придерживается
И. В. Сыскова, по мнению которой федеральный
округ представляет собой территорию,
«в пределах которой полномочный
представитель Президента РФ обеспечивает
реализацию главой государства своих
полномочий»[66] Совпадает со взглядами перечисленных
выше ученых и позиция В. Ю. Каткова, понимающего
федеральный округ как совокупность субъектов
Российской Федерации, «в которых Полномочный
представитель представляет Президента
Российской Федерации, обеспечивает реализацию
его конституционных полномочий Главы
государства, решает возложенные на него
задачи и осуществляет вытекающие из этих
задач функции».[67] П. М. Кандалов исповедует более
широкий подход – по его словам система
федеральных округов по природе своей
предназначен для организации работы
системы органов исполнительной власти
в целом[68]. По мнению Г. О. Матюшина Федеральный
округ представляет собой вспомогательную
(не охватываемую понятием формы государственного
устройства) территориальную единицу
государства, созданную для решения особого
рода управленческих задач[69]. Наконец,
по словам К. В. Черкасова можно с уверенностью
утверждать, «что федеральные округа в
России представляют собой нечто совсем
иное, чем в … зарубежных странах». Поскольку
«правовая природа федерального округа
в одних иностранных государствах в большей
степени приближена к статусу … самостоятельного
субъекта федерации … в других - к статусу
специальных ведомственных округов…».
Федеральные же округа, по мнению К. В.
Черкасова являются уникальными административно-управленческими
структурами. «Федеральные округа» –
пишет он – «образования не отраслевого
и не функционального типа, а созданы для
управления государственными делами во
всем объеме в рамках федеральной компетенции[70]»[71].
Подводя своего рода итог этому
«восходному столпу» определенней,
постепенно выводящему федеральные
округа из «тени» действующих в них
полномочных представителей Президента
Российской Федерации, представляется
возможным дать собственное определения
понятия «федеральный округ». Думаю,
федеральный округ можно определить
в качестве базовой надрегиональной
территориальной единицы, объединяющей
в своих рамках территории взаимосвязанных
субъектов Российской Федерации. При
этом базовый характер федерального
округа в рамках надрегионального уровня
структуры системы территориального
устройства Российской Федерации определяется
тем, что правовая форма федерального
округа по самой своей правовой природе
наиболее удобна для реализации на
надрегиональном уровне максимально
широкого круга административно-управленческих
решений, относящихся к сфере
общей (универсальной), а не специальной
компетенции.
Разумеется, федеральный
округ при таком понимании
окажется наиболее близким к третьей
группе надрегиональных территориальных
единиц зарубежных государств, создаваемых
преимущественно для оптимизации
государственного управления и улучшения
контроля центрального правительства
за региональными органами государственной
власти. Это, однако, не означает, что
они не сочетают в себе также и
черты статистико-географических и
экономико-географических территориальных
единиц. Напротив, Федеральная служба
государственной статистики России
группирует важнейшую статистическую
информацию именно в соответствии с
сеткой федеральных округов[72], а
Министерства экономического развития
Российской Федерации по такому же
принципу систематизирует макроэкономическую
информацию[73]. Тем не менее, основа
системы федеральных округов
– это управленческие (прежде всего
– контрольные) функции, осуществляемые
в их рамках.
Федеральные округа обоснованно
рассматриваются многими исследователями
в качестве своего рода инструмента
централизации Российской Федерации,
консолидации её политико-правового, а
в конечном итоге – и всего
государственного пространства[74]. Российская
Федерация 90-х годов ушедшего века,
«фактической конституцией» которой
(по крайней мере, в части федеративных
отношений), по сути, являлись адресованные
субъектам федерации знаменитые
слова первого Президента России
Б. Н. Ельцина «Берите столько
суверенитета, сколько унесете», была
децентрализованной (или, выражаясь
другими словами – нецентрализованной
федерацией). Второй Президент нашей
страны, В. В. Путин, осуществил централизацию
(если угодно, в определенном смысле
– рецентрализацию) современного Российского
государства.
Стоит, однако, отметить, что
рассмотрение федеральных округа исключительно
в качестве своего рода инструментов,
предназначенных для воплощения
в жизнь определенных процессов
(централизации, консолидации, унитаризации,
повышения эффективности управления,
реализации полномочий главы государства
и т. д.) или даже всего комплекса
государственных дел, как представляется,
не выражает исчерпывающим образом
сущность соответствующих надрегиональных
территориальных единиц.
Ключевым для исчерпывающего
постижения сущности указанных структурных
элементов системы территориального
устройства России, на мой взгляд, является
рассмотрение вопроса о том, лежит
ли в основе формирования существующей
модели федеральных округов некие
объективно обусловленные исторические,
геополитические и геоэкономические
критерии. Как указывалось ранее,
надрегиональные территориальные единицы
зарубежных государств, в том числе единицы,
создаваемые для осуществления управленческих
функций и обеспечения контроля общегосударственных
органов за деятельностью региональных
органов государственной власти, могут
как учитывать, так и не учитывать (полностью
или частично) традиционно-историческое
и естественно-географическое деление
территории страны.
Думается, очевидно, что в
Российской Федерации в основе формирования
практически всех федеральных округов
в той или иной мере учитывалось
традиционно-историческое и естественно
географическое деление территории
России. Более того, территории по меньшей
мере четырех из восьми федеральных
округов (Дальневосточного, Сибирского,
Приволжского и Уральского) большей
частью совпадают с территориями
расселения четырех территориальных
субэтнических групп русского этноса
- наиболее многочисленной части многонационального
народа России[75], а остальные округа
фактически представляют собой либо
укрупненные экономические районы
(Центральный и Северо-Западный округа),
либо, напротив, разделенный на два
федеральных (Южный и Северо-Кавказский)
округа внутренне единый геополитический
и геоэкономический район Юга
нашей страны[76].
К. В. Черкасов отмечает, что
«позволяя обеспечить организационные
и экономические механизмы роста
региональных экономик, федеральные
округа способны выровнять наиболее
опасную для существования федеративного
государства асимметрию социально-экономического
развития регионов, что предоставляет
возможность оптимизировать экономические
основы российского федерализма. Формальное
объединение субъектов Федерации
в федеральные округа и, как следствие,
выявление общих для регионов
вопросов создает условия их консолидации,
выравнивания асимметрии социально-экономического
развития, снижения степени сепаратизма,
центробежных устремлений и в
конечном счете укрепления единства
экономического и политического
пространства, территориальной целостности
государства. Кроме того, межрегиональный
характер федеральных округов позволяет
осуществлять федеральный государственный
контроль еще на промежуточном уровне,
содействуя урегулированию неизбежно
возникающих конфликтов в государственно-административной
сфере как между центром и
регионами, так и между субъектами
Федерации, а в ряде случаев их
недопущению. Если образно представить
Россию в виде бочки, состоящей из
фрагментов - субъектов Федерации, то
федеральные округа исполняют роль
обручей, стягивающих эти элементы
в единое целое. Имеются достаточные
основания полагать, что связи "центр
- федеральный округ", "центр - отдельный
субъект Федерации", "федеральный
округ - отдельный субъект Федерации",
"федеральный округ - федеральный
округ", двусторонние и многосторонние
взаимосвязи между субъектами России
создают действенную систему
единства российского общества[77].
Несмотря на то что федеральные
округа по сложившейся инфраструктуре
и социально-экономическим возможностям
практически самодостаточны, их не
следует рассматривать как некие
самостоятельные и независимые
друг от друга структуры, а тем
более в качестве квазигосударств
или своеобразных федераций в
границах России. Субъекты Федерации
не замыкаются в пределах федерального
округа, их органы государственной
власти самостоятельно взаимодействуют
с органами государственной власти
иных регионов, расположенных в других
федеральных округах, а по определенным
вопросам и в ограниченных пределах
- с органами государственной власти
иностранных государств и их составных
частей»[78]
Кроме того, по его мнению,
«ослабляя тенденции обособления
и замыкания на себе, свойственные
субъектам России, федеральные округа
обеспечивают углубление и развитие
как вертикальных, так и горизонтальных
федеративных связей, дают импульс
надсубъектным трансграничным связям,
символизируют постепенный переход
от "мягких" межрегиональных ассоциаций
экономического взаимодействия субъектов
Федерации к "жестким" формам регулирования
интеграционных процессов. В то же время
федеральные округа на институциональном
уровне решают вопрос о фиксации межсубъектных
корпораций, в определенной мере способствуют
зарождению региональной корпоративности,
региональной автономии, предоставляемой
и допускаемой центральной властью
сверху в соответствии с федеральным
законодательством. С одной стороны,
это позволяет обеспечить развитие
государства в качестве единого
"организма", с другой - освободить
инициативу на местах, сохранить государственную
целостность и единое экономическое, политическое,
правовое пространства и одновременно
самостоятельность субъектов России в
осуществлении собственной компетенции.
Кроме того, объединение регионов в федеральные
округа дает им возможность совместно
отстаивать общие позиции перед центральной
властью. Осуществление государственного
суверенитета происходит при активном
участии в этом процессе субъектов России
и совместно с ними, но при доминировании
в конституционных рамках федерального
центра».
Иначе говоря, на его взгляд,
в решении об образовании федеральных
округов можно усмотреть желание
центральной власти создать надрегиональные
территориальные единицы Российской
Федерации, обусловленные территориальными,
природными, инфраструктурными, демографическими
и этнокультурологическими особенностями
входящих в них регионов (выделено
мною)[79].
Признавая обоснованность изложенного
выше понимания целей создания и
конституционно-правовой природы федеральных
округов, полагал бы возможным говорить,
в связи с этим, о целесообразности
рассмотрения в среднесрочной перспективе
вопроса о внесении в главу 3 «Федеративное
устройство» Конституции Российской
Федерации поправки, направленной на
конституционное закрепление института
федеральных округов. При этом указанное
закрепление предлагается производить
путем дополнения статьи 67 Конституции
частью 4. Предполагаемая конституционная
новелла могла бы содержать положение
о том, что в целях обеспечения
эффективного взаимодействия органов
государственной власти Российской
Федерации и органов государственной
власти субъектов Российской Федерации
на территории Российской Федерации
образуются федеральные округа и
иные территориальные единицы, в
рамках которых создаются и действуют
территориальные органы государственной
власти Российской Федерации, а также
территориальные органы федеральных
органов исполнительной власти. Представляется
возможным, при необходимости, также
рассмотрение вопроса о целесообразности
внесения в часть 3 статьи 5 Конституции
Российской Федерации нового принципа
федеративного устройства нашей
страны – принципа обеспечения эффективного
взаимодействия органов государственной
власти Российской Федерации и органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации в рамках системы
федеральных округов. Отмечается, что
соответствующее изменение может
быть внесено в текст главы I Конституции
только одним способом – путем
принятия соответствующей конституционной
поправки в рамках конституционного
референдума Российской Федерации,
который будет являться высшим непосредственным
выражением воли её многонационального
народа[80].
При этом впредь до принятия
учитывающего предлагаемое совершенствование
конституционного текста федерального
закона «О территориальном устройстве
Российской Федерации» представляется
возможным законодательное регулирование
вопросов, касающихся надрегионального
уровня территориального устройства Российской
Федерации путем принятия специального
федерального закона, посвященного исключительно
вопросам правового статуса федеральных
округов. Однако впоследствии положения
указанного закона, должны стать органичной
составной частью предложенного
в параграфе 1 настоящей работы федерального
закона, который должен носить базовый
характер для всей сферы территориального
устройства нашей страны. До принятия
же федерального закона о федеральных
округах, вопросы их статуса могли
бы быть урегулированы указом Президента
Российской Федерации «О федеральных
округах в Российской Федерации».
При этом представляется крайне
важным обратить внимание на то, что
в процессе конституционного и законодательного
оформления своего статуса федеральные
округа ни в коем не должны превращаться
в политико-территориальные единицы,
а тем более в какие-либо государственно-территориальные
образования, укрупненные субъекты
или «макросубъекты» Российской
Федерации.