Шпаргалка по "Теории государства и права"

3. Теория «федеральных  округов как специальных (особых) территориальных единиц». В наиболее  сжатом виде эту теорию можно  найти, в частности, в работах  А. Н. Черткова. «Федеральный округ  – специальная территориальная  единица, являющаяся частью функционально-территориального  устройства России» - пишет он. «Федеральный округ» по словам  А. Н. Черткова «является самой  крупной территориальной единицей  Российской Федерации, имеющей  стратегическое значение для  ее развития».[16]

В чем же, по мнению упомянутого  автора,, заключается это самое  стратегическое значение?

«Федеральные округа»  по его словам, «выступают фактически межрегиональным уровнем координации  осуществляемых на местах полномочий Президента России». Более того, «формирование  федеральных округов призвано решать задачи военно-стратегического характера, обеспечения территориальной целостности, основ государственного строя, а  также реализации приоритетов политики государства»[17]. По мнению же А. А. Муравьева, создание федеральных округов (которые  он считает разновидностью особых территориальных  единиц) активизирует процесс деконцентрации полномочий главы государства, а  также позволяет «повысить на уровне округов эффективность государственной  политики в области территориального развития, обеспечить единство правового  и экономического пространства Российской Федерации как по вертикали, так  и по горизонтали, увеличить возможность  межрегиональной интеграции, оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных  уровней управления».[18]

Оставляя в стороне  не вполне понятный тезис о координации (деконцентрации) полномочий Президента «на местах», следует, думается, обратиться к другому аспекту рассматриваемой  теории. Если федеральные округа –  это специальные (особые) территориальные  единицы, то, очевидно, необходимо прояснить  вопрос о том, в чем заключается  их специфичность (особенность). Если с  их помощью можно «решать задачи военно-стратегического характера» и одновременно «оптимизировать  взаимодействие региональных и муниципальных  уровней управления» - то это не специальные  территориальные единицы и даже не макросубъекты федерации, а прямо-таки «волшебные» инструменты территориального управления общего, а вовсе не специального характера. Ну а поскольку на деле задачи по обеспечению военной безопасности страны решаются вовсе не через федерально-окружное строительство[19], постольку имеет  смысл все же прояснить вопрос о том, в чем же на деле состоит  роль и назначение федеральных округов.

Для ответа на этот вопрос, думается, имеет смысл, прежде всего, прислушаться к словам тех, кто создавал систему  федеральных округов и руководит  работой действующих в их рамках органов и должностных лиц.

Второй президент Российской Федерации В. В. Путин в своем  Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. заявил: «Одним из первых наших шагов по укреплению федерализма стало создание федеральных  округов и назначение в них  полномочных представителей Президента России. Суть этого решения - не в  укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской  вертикали в территориях. Не в  перестройке административно - территориальных  границ, а в повышении эффективности  власти… Мы… персонифицируем  ответственность»[20].

Итак, четко заявленная цель создания и функционирования системы  федеральных округов – персонификация ответственности.

Что в данном случае имеется  в виду?

По словам третьего Президента Российской Федерации Д. А. Медведева, речь идет прежде всего об осуществлении  на уровне федеральных округов управленческого (в том числе и правового) контроля (выделено мною) за деятельностью всех государственных органов и должностных лиц[21]. По словам главы государства, эта задача определяла суть деятельности управленческих структур федеральных округов на протяжении первых десяти лет их существования[22]. Такая ситуация должна сохраняться и в дальнейшем.

Понятно, что в нашей  стране, к сожалению, зачастую принято  не доверять даже ясно и четко выражаемой позиции носителей власти, выискивая  в её публичных заявлений некий  «скрытый смысл». Но в данном случае происходившие и происходящие на наших глазах политические события  целиком и полностью подтверждают кристальную четкость позиции руководителей  России. Федеральные округа – это  действительно по сути своей территориальные  единицы, созданные для надлежащего  осуществления контрольных полномочий главы государства на соответствующих  территориях. Все остальные функции, которые осуществляют властные структуры  окружного уровня, производны от этой базовой функции.

Говоря об этом, я вовсе  не открываю Америки. Для подтверждения  этого факта достаточно ознакомиться, к примеру, с анализом практической работы полномочных представителей Президента Российской Федерации в  федеральных округах и других окружных структур в 2000-2008 гг.[23] Или просто вспомнить наиболее значимые «информационные поводы», связанные с тематикой федеральных округов за тот же период. Компания по контролю за приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным, укоренение института федеративной ответственности, контроль за деятельностью региональных властных структур и территориальных структур федеральной власти – все так или иначе завязано именно на вопросы контроля…

Опыт и практика говорят  нам, что федеральные округа –  это контроль и … еще раз  контроль! Это территориальные единицы, предназначенные прежде всего для  реализации контрольных полномочий главы государства.

Попробуем же сравнить указанные  территориальные единицы с аналогичными территориальными единицами зарубежных государств.

Наиболее известными примерами  надрегиональных территориальных  единиц античности и Средневековья  являются диоцезы Римской империи, округа Древнего Китая, а также имперские  округа Священной Римской империи (организация последних будет  подробно рассмотрена ниже в качестве наиболее яркого образца надрегиональных  политико-территориальных структур доиндустриальной эпохи).

Диоцезы как надпровинциальные  территориальные единицы Римской  империи были созданы в рамках административных реформ конца III – IV вв. Сменившие старые, исторически  сложившие римские провинции, 120 новых, разукрупненных имперских провинций  эпохи домината были объединены в 15 диоцезов. Большинство диоцезов возглавлялись  викарием (буквально «заместителем») императора, представлявшим на территории диоцеза особу монарха в части  надзора за гражданским управлением, осуществляемым наместниками провинций. Удаленные от столиц империи (Рима и  Константинополя) диоцезы зачастую имели свои особенности административной организации. Так, Египет управлялся префектом-августалом, бывшим главой не только гражданского, но и военного управления. Восток управлялся комитом Востока, обладавшим не только надзорными, но и распорядительными  полномочиями. Управление Дакией, не имевшей  собственного викария, осуществлял  непосредственно префект претория Иллирика (высшее должностное лицо администрации западно-балканских провинций империи)

Сложившиеся к моменту  окончательного раздела Римской  империи на западную и восточную  части территориальный состав и  структура диоцезов представлены в  нижеследующем виде:

1. Диоцез Египет. Провинции:  Ливия Верхняя, Ливия Нижняя, Египет, Августамника, Аркадия, Фиваида.

2. Диоцез Восток. Провинции:  Исаврия, Киликия I, Киликия II, Евфратисия, Осроена, Месопотамия,  Сирия I, Сирия II, Финикия, Финикия  Ливанская, Палестина I, Палестина  II, Палестина III, Аравия, Кипр.

3. Диоцез Понт. Провинции:  Вифиния, Пафлагония, Еленопонт,  Понт Полемона, Галатия, Каппадокия I, Каппадокия II, Армения I, Армения  II, Гонориада.

4. Диоцез Азия. Провинции:  Геллеспонт, Азия, Лидия, Фригия Мирная, Фригия Здоровая, Кария, Ликия,  Памфилия, Писидия, Ликаония, Острова.

5. Диоцез Фракия. Провинции:  Скифия, Мизия II, Фракия, Родопа, Эмимонт,  Европа.

6. Диоцез Македония. Провинции:  Македония I, Македония II, Эпир  Старый, Эпир Новый, Фессалия, Ахайя,  Крит.

7. Диоцез Дакия. Провинции;  Мизия I, Дакия Прибрежная, Дакия  Внутренняя, Дардания, Превалитания

8. Диоцез Паннония. Провинции:  Норик Прибрежный, Норик Внутренний, Паннония I, Паннония II, Савия, Далматия, Валерия Прибрежная.

9. Диоцез Италия податная. Провинции: Реция I, Реция I, Венеция  и Истрия, Лигурия и Эмилия, Альпы  Коттиевы, Фламиния, Пицен Податный.

10. Диоцез Италия пригородная.  Провинции: Альпы Коттиевы, Пицен  Пригородный, Самния, Кампания, Апулия  и Калабрия, Лукания и Бруций, Сицилия, Сардиния, Корсика, Валерия  Пригородная, Тусция и Умбрия.

11. Диоцез Африка. Провинции:  Мавритания Цезария, Мавритания  Ситифийская, Нумидия, Африка  Проконсульская, Бизацена, Триполитания.

12. Диоцез Британия. Провинции:  Британия I, Британия II, Максима Цезария,  Флавия Цезария, Валерия Британская.

13. Диоцез Галлия. Провинции:  Лугдунская I, Лугдунская II, Лугдунская III, Лугдунская IV, Германия I, Германия II, Бельгика I, Бельгика II, Максима Секванов, Альпы Грайские и Пенинские.

14. Диоцез Септемания («Семь  провинций»). Провинции: Аквитания  I, Аквитания II, Новемпопулана, Нарбонская I, Нарбонская II, Виеннская, Альпы  Приморские.

15. Диоцез Испания. Провинции:  Тарраконская, Карфагенская, Галлеция, Лузитания, Бетика, Мавритания Тингитская, Балеары[24].

На востоке Старого  Света, в Китае, надрегиональные  территориальные единицы создавались  еще со времен эпохи Хань (202 г. до н. э. – 220 г. н. э.), когда на территории страны было образовано 12 округов («чжоу», букв «земля»), возглавлявшихся инспекторами округов[25]. Каждый из округов объединял  в своем составе несколько  областей, возглавлявшихся правителем области. И инспектора округов, и  правители каждой из 40[26] областей назначались непосредственно императором и отвечали лично перед ним.

В эпоху варварских нашествий IV – VI вв. округа-чжоу были раздроблены, а надрегиональная структура  управления страной полностью разрушилась. Однако уже в начале правления  династии Тан (618-907 гг.) страна была вновь  разделена на 10 округов («дао», букв. «дорога»)[27]. В эпоху Сун (961-1279 гг.) округа-дао были уничтожены, а при  династии Юань (1281-1368 гг.) – вновь  восстановлены[28].

Средневековая Священная  Римская Империя сегодня воспринимается многими как своего рода прообраз Европейского Союза, первое наднациональное  объединение западноевропейских народов  и государств. Неудивительно, что  истоки «Европы регионов» или, иначе  говоря, современной общеевропейской  политики внутригосударственной региональной интеграции территориальных единиц стран-членов Европейского Союза, также восходят к «имперскому прошлому» западноевропейского политического пространства. Говоря более определенно, оно восходит в том числе и к имперским округам, существовавшим в Германии в 1500 – 1806 гг.

Обратим внимание на то, что  рассматриваемые территориальные  единицы существовали именно в рамках Королевства Германия, а не в рамках Священной Римской Империи в  целом. Стоит напомнить, что как  наднациональное объединение, созданная  в 962 г. Священная Римская Империя  включала в свой состав несколько  европейских королевств. К составным  частям Империи, таким образом, на протяжении большей части её истории, относились Германия, Италия[29], Чехия (Богемия)[30] и (в XI-XIII вв.) – Бургундия (Арелат)[31]. В силу доминирующего положения Германии в конгломерате объединенных в империю государств, именно её монарх, как правило, носил императорский титул[32]. Общегерманские органы управления, прежде всего рейхстаг (имперский сейм)[33], а также имперская канцелярия[34] и имперский суд одновременно являлись органами управления всей Священной Римской империей в целом. Однако, несмотря на это, юридическая обособленность каждого из входящих в империю королевств в полной мере сохранялась. Именно этот факт вкупе с тем, что реальная сфера контроля имперского правительства в условиях почти непрерывных войн распространялась преимущественно на Германию, и привел к тому, что имперские округа охватывали исключительно её территорию.

Итак, в 1500 г на Аугсбургском рейхстаге было создано шесть  имперских округов - Баварский округ, Верхнерейнский округ, Нижнерейнский (Вестфальский) округ, Нижнесаксонский  округ, Франконский округ и Швабский округ. В 1512 г. по решению Вормсского рейхстага было образовано ещё четыре округа: Австрийский округ, Бургундский  округ[35], Верхнесаксонский округ и  Куррейнский округ. Таким образом, почти вся территория Германии оказалась  интегрированной в систему имперских  округов[36].

Высшим органом управления каждым из имперских округов было окружное собрание – крайстаг. В  его состав входили представители  всех зависевших непосредственно от императора территориальных единиц, находившихся на территории округа. Помимо курфюрстов, других имперских князей, имперских графов, имперских аббатов (и приравненных к ним церковных  феодалов), а также имперских городов, к ним относились также более  двух тысяч имперских рыцарей - непосредственных вассалов императора. Как и в рейхстаге, в окружных собраниях действовала  куриальная система внутренней организации[37], однако, в отличие от рейхстага, в  крайстагах не применялась система  коллективного голоса мелких феодальных владений (то есть одно владение всегда имело один голос). В имперских  округах со смешанным (католическим и протестантским) населением, как  и в рейхстаге, создавались соответствующие  вероисповедные блоки (однако, в отличие  от рейхстага, они могли быть не только вне-, но и внутрикуриальными). В отличие  от рейхстага, с 1654 года превратившегося  в постоянно действующий орган, крайстаги, на протяжении всей истории  имперских округов, так и остались органами, созываемыми по мере необходимости.