Финансово-правовой режим Пенсионного фонда РФ

Для финансирования переходного периода в разных странах использовались следующие  меры:

- частичное  сохранение распределительной системы,  так чтобы часть собранных  отчислений шла на выплаты нынешним пенсионерам - как в Польше, Венгрии, Швеции и Уругвае и как предполагается в России;

- увеличение  размера обязательных отчислений  с фонда оплаты труда - использовалось  в большинстве развитых стран;

- использование  доходов из прочих источников - например, лотереи в Китае или НДС в Аргентине;

- использование  профицита местных бюджетов или  социальных фондов на муниципальном  уровне (Чили);

- использование  доходов от приватизации для  финансирования текущих пенсионных  обязательств - в Перу, Боливии и Польше;

- краткосрочные  заимствования с последующим  погашением при достижении профицита  в накопительной системе в  долгосрочном периоде - многие  страны использовали этот инструмент  для временного перераспределения  расходов на финансирование пенсионной  системы.

Опыт стран, в которых состоялся переход  к накопительной пенсионной системе, позволяет выявить целый ряд "подводных  камней" и рисков, которые следует  максимально учитывать при определении  окончательного дизайна пенсионной системы в России.

Размер базовой и страховой части пенсии предполагается индексировать ежегодно с учетом темпов инфляции.

 

4. Финансово-правовой режим государственных внебюджетных фондов

Финансово-правовой режим  Пенсионного фонда РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Пенсионный фонд Российской Федерации (ПФР) был образован в соответствии с Законом РСФСР от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в РСФСР", введенным в действие с 1 марта 1991 г. и положившим начало проведению в стране пенсионной реформы. Статья 8 названного Закона предусматривала, что выплата пенсий осуществляется за счет Пенсионного фонда РСФСР, создаваемого в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Действующее до настоящего времени Положение "О Пенсионном фонде Российской Федерации (России)" было утверждено постановлением Верховного Совета РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 27 декабря 1991 г. No 2122-I.

Анализ социально-экономических  причин, обусловивших на рубеже 90-х  годов XX в. объективную необходимость  принятия нового пенсионного законодательства и формирования его самостоятельной кредитно-финансовой основы, был проведен многими авторами, поэтому ограничимся лишь их краткой констатацией. М.Н. Захаров и Э.Г. Тучкова выделяют, в частности, следующие причины создания ПФР[24, с. 11]

1) выявление объективной потребности пересмотреть укоренившуюся в обществе идеологию самой природы обязательного пенсионного страхования трудящихся; возродить и, главное, реализовать на практике истинную его сущность;

2) необходимость существенно  повысить доходы основной массы населения - пенсионеров, живущих, как правило, на строго фиксированную выплату - пенсию;

3) желание не допустить  утечки пенсионных страховых  средств и использования их  на иные цели, отличные от пенсионного  обеспечения застрахованных и  их семей.

Таковы были объективные  причины создания Пенсионного фонда  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ в конце 1990 г.

Согласно п. 1 Положения  о ПФР, Пенсионный фонд - это самостоятельное  финансово-кредитное учреждение, осуществляющее свою деятельность в соответствии с  законодательством Российской Федерации. Пункт 2 Положения устанавливает, что денежные средства Пенсионного фонда "находятся в государственной собственности", "не входят в состав бюджетов других фондов и изъятию не подлежат.

В Положении о ПФР  приводится исчерпывающий перечень вопросов, входящих в компетенцию Фонда, которую многие авторы трактуют как задачи ПФР. В частности, в соответствии с п. 3 Положения Фонд призван обеспечивать целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, направляемых на выплату государственных пенсий, включая граждан, выезжающих за пределы Российской Федерации. (Подобная выплата должна предусматриваться законодательством РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, межгосударственными и международными договорами.)

В обязанности Пенсионного  фонда входит также организация работы по удовлетворению исков, предъявляемых работодателям и гражданам, виновным в причинении вреда здоровью работников и других граждан, выплата сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца.

ПФР должен обеспечивать капитализацию средств Фонда, а  также - привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических  лиц.

На Пенсионный фонд возложен контроль (с участием налоговых органов) за своевременным и полным поступлением страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием средств на выплату государственных пенсий, в том числе - за правильностью их назначения, перерасчета, выплаты и доставки. С этой целью ПФР совместно с Министерством здравоохранения и социального развития Российской Федерации проводит ведомственные и вневедомственные проверки: правильности применения пенсионного законодательства при назначении и выплате пенсий; целевого использования и своевременности расходования средств, предназначенных для выплаты пенсий; правильности организации бухгалтерского учета, отчетности по выплате пенсий, соблюдения финансовой дисциплины.

Важным направлением деятельности ПФР является организация  и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц, который был введен на территории отдельных административно-территориальных единиц субъектов РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

Сотрудниками Фонда  проводится также работа по изучению и обобщению практики применения нормативных актов, регулирующих уплату страховых взносов в Пенсионный фонд, и внесению предложений в законодательные органы по ее совершенствованию. В компетенцию Фонда входит проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования.

Положение о ПФР предусматривает, что Фонд может принимать участие  в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан, проводить разъяснительную  работу среди населения и юридических  лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР.

Наконец, на Пенсионный фонд возложена обязанность осуществления  межгосударственного и международного сотрудничества РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, участие в разработке и реализации межгосударственных и международных  договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий.

На основании п. 1 Положения  о ПФР Пенсионный фонд имеет право  выполнять отдельные банковские операции в порядке, установленном  действующим законодательством  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ о банках и  банковской деятельности.

Как юридическое лицо, ПФР имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и своим наименованием.

Руководство Пенсионным фондом России осуществляется Правлением фонда и его постоянно действующим  исполнительным органом - исполнительной дирекцией (п. 7 Положения о ПФР). В состав Правления по должности входят председатель, первый заместитель, заместители председателя правления и исполнительный директор ПФР, а также управляющие двенадцати отделений фонда.

В состав Правления могут  также входить представители общественных, религиозных и государственных организаций, объединений, учреждений и предприятий, деятельность которых связана с защитой интересов пенсионеров, инвалидов и детей. В работе Правления Пенсионного фонда могут принимать участие с правом совещательного голоса управляющие отделениями Фонда по республикам в составе Российской Федерации, руководители министерств и ведомств РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, Банка России.

Правление ПФР возглавляет  председатель, который назначается  и освобождается от должности Правительством Российской Федерации.

На Правление Фонда  возлагается: ответственность за выполнение функций, относящихся к компетенции  Пенсионного фонда, определение  перспективных и текущих задач  Фонда; утверждение бюджета, сметы  расходов Фонда и его органов, отчеты об их исполнении, а также утверждение его структуры и штатов. Кроме того, Правление Пенсионного фонда назначает и освобождает от должности исполнительного директора и его заместителей, председателя ревизионной комиссии Фонда и руководителей его отделений; издает в пределах своей компетенции нормативные акты по вопросам, относящимся к деятельности фонда, а также решает другие вопросы.

Для осуществления контроля за деятельностью исполнительной дирекции Пенсионного фонда и его региональных органов образуется ревизионная комиссия Фонда.

Постановлением правления  ПФР от 9 октября 2000 г. в семи федеральных  округах России созданы управления ПФР. Методологическое руководство  деятельностью отделов управлений ПФР в федеральных округах  осуществляется структурными подразделениями исполнительной дирекции ПФР по вопросам, относящимся к их компетенции.

Управление является структурным подразделением исполнительной дирекции ПФР. К основным задачам  управления относятся: координация  деятельности отделений ПФР в федеральном округе в пределах, установленных Правлением ПФР, и контроль над ней; взаимодействие с полномочным представителем Президента РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ; координация программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан.

Для решения указанных задач управление осуществляет следующие функции: анализирует и прогнозирует экономическую и социальную ситуацию в федеральном округе; участвует в подготовке бюджетов отделений ПФР в федеральном округе; участвует в подготовке отчетов об исполнении бюджетов отделений ПФР в федеральном округе; изучает и обобщает практику применения нормативных правовых актов субъектов федерации по вопросам пенсионного обеспечения; взаимодействует с органами федерального казначейства, МНС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, органами государственной власти и местного самоуправления по вопросам прохождения средств и обобщает сведения о доходной части бюджета ПФР; вносит полномочному представителю Президента РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ в федеральном округе предложения о необходимости проведения проверок по исполнению актов федерального законодательства в федеральном округе, а также об опротестовании нормативных правовых актов субъектов федерации, противоречащих актам федерального законодательства; обобщает практику судебных решений, принимаемых в субъектах федерации, и при обнаружении нарушений действующего законодательства готовит предложения по их опротестованию; участвует в решении вопроса об укомплектовании отделений ПФР в округе кадрами; соблюдает требования по защите информации; решает другие вопросы, отнесенные правлением ПФР к его компетенции.

В состав управления входят: отдел координации и контроля за деятельностью отделений ПФР  в федеральном округе, информационно-аналитический  отдел, отдел региональных социальных программ, отдел правового регулирования, аппарат при руководстве (делопроизводитель и бухгалтер).

В качестве примера можно  перечислить функции лишь одного отдела - информационно-аналитического, который: осуществляет сбор и анализ информации об экономических показателях  деятельности отделений ПФР в федеральном округе для руководства ПФР и полномочного представителя Президента РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ; участвует в подготовке актуарных расчетов для определения основных показателей бюджетов отделений ПФР; проводит мониторинг рынка труда в субъектах Федерации, входящих в федеральный округ; контролирует правильность прохождения средств на пенсионное обеспечение в федеральном округе.

Возглавляет управление начальник, который назначается  и освобождается от должности  председателем правления ПФР.

Стоит отметить, что на протяжении 90-х годов ПФР как  самостоятельное финансово-кредитное  учреждение, созданное в целях  государственного управления финансами  пенсионного обеспечения, только финансировал выплату государственных пенсий, в то время как назначение пенсий и их выплату производили органы социальной защиты населения, относящиеся к органам исполнительной власти либо к органам местного самоуправления.

 За Пенсионным фондом  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ и его  территориальными органами были  закреплены полномочия по выплате трудовых пенсий. Органам исполнительной власти субъектов Федерации было рекомендовано заключить с ПФР соглашения о передаче материально-технической базы, обеспечивающей реализацию указанных полномочий, а также о переводе лиц, занимающихся вопросами назначения и выплаты государственных пенсий, на работу в территориальные органы ПФР.

Указ вызвал неоднозначную  реакцию среди специалистов, поскольку  юридически возложил выполнение государственных  функций на органы, которые не входят в систему органов исполнительной власти. Тем не менее, передачу ПФР полномочий по назначению и выплате пенсий на тот момент, на наш взгляд, следует признать целесообразной, т.к. соединение всех функций по сбору и распределению целевых финансовых средств в одних руках в наибольшей степени отвечало интересам эффективного управления государственными средствами, предназначенными для пенсионного обеспечения.

Тем не менее, в законодательстве, определяющем правовое положение ПФР, выявились противоречия, поскольку  по одним актам фонд лишь финансировал выплату государственных пенсий, а по другим - на правах страховщика осуществлял назначение и выплату государственных пенсий в рамках обязательного (государственного) пенсионного страхования.

Таким образом, к настоящему времени Положение о ПФР - далеко не единственный нормативный акт, определяющий правовое положение Фонда. Правовую основу деятельности ПФР на данном этапе образуют также:

- Конституция Российской  Федерации; 

- Бюджетный кодекс  РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (в части  регулирования деятельности государственных внебюджетных фондов, составления, утверждения и исполнения их бюджетов);

- законодательство Российской  Федерации о налогах и сборах (Налоговый кодекс РОССИЙСКОЙ  ФЕДЕРАЦИИ и др.);

- другие федеральные  законы, Указы Президента РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ и принимаемые в соответствии с ними иные подзаконные нормативные акты Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, инструкции и письма Министерства финансов РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, иных органов исполнительной власти.