Взаимодействие местного самоуправления и государственной власти с учетом их особенностей в Российской Федерации

Одним из направлений деятельности органов местного самоуправления специально выделенным Конституцией, является охрана общественного порядка, также требующая немалых затрат.

Естественно, что для содержания муниципального имущества и решения  иных вопросов местного значения требуются  значительные средства, источником которых, по мысли авторов Конституции  РФ, должен стать муниципальный бюджет.

В свою очередь, основным источником этого бюджета должны быть местные  налоги и сборы. В соответствии с  проектом Налогового кодекса Российской Федерации в число местных  налогов включаются: налог на землю, имущество физических лиц, налог  на рекламу, местные регистрационные  и лицензионные сборы, сбор за использование  местной символики, налог на содержание муниципального жилищного фонда  и других объектов инфраструктуры города (района), курортный и гостиничный  сборы[11]. Если исключить курортный и гостиничный сборы, которыми могут получить далеко не все муниципальные образования, то основным источником поступлений в местный бюджет, по мысли авторов проекта, должны стать средства самого населения. Конечно, рост его доходов в будущем, возможно, и составит основу местного бюджета, пока же подавляющему большинству муниципальных образований остается рассчитывать в основном на дотации из вышестоящего, то есть государственного бюджета, что прямо предусмотрено Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”.

Однако при таком подходе, во-первых, нарушается принцип противопоставления государства и местного самоуправления, закрепленный Конституцией РФ; во-вторых, население лишено возможности самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться  муниципальной собственностью, в-третьих, фактически осуществляется возврат  к прежней системе характерной  для Советов, от которой так стремились уйти авторы действующей Конституции Российской Федерации[12].

Завершая анализ норм Конституции, посвященных местному самоуправлению, следует несколько слов сказать  о территориальных основах местного самоуправления. Выше уже говорилось о “потерянном“ районном звене. Теперь необходимо сказать о процедуре изменения границ территорий муниципальных образований.

Последовательно развивая норму  о самостоятельном решении населением вопросов местного значения, Конституция  РФ предусматривает, что изменение  границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается  с учетом мнения населения соответствующих  территорий. Однако процедура учета  этого мнения, к сожалению, остается за рамками конституционного регулирования. С одной стороны, это дает возможность  населению самому определить порядок  решения этого вопроса, с другой, - приводит к нарушению принципа равноправия в реализации конституционного права граждан на участие в  местном самоуправлении. Так, например, уставом города Магадана предусматривается  изменение границ города с согласия органов городского самоуправления и с учетом мнения населения, выраженного  путем городского референдума. Остается неясно, как в итоге будет решен  вопрос, если органы городского самоуправления и населения придут к различным  решениям[13]. А вот в г. Москве утверждение границ микрорайонов, в пределах которых создаются и осуществляют свою деятельность органы территориального общественного самоуправления, относится к компетенции вышестоящего органа муниципальной власти - районного Собрания. И могут ли повлиять на это решение сами жители микрорайона, остается не ясным[14].

Таким образом, Конституция  РФ закладывает правовые основы новой  модели местного самоуправления в России, однако некоторые ее положения отличаются внутренней противоречивостью и  непоследовательностью.

Глава 2. Нормативно-правовые основы местного самоуправления

2.1 Местное самоуправление  осуществляется также в соответствии  с федеральными законами

Важнейшим источником муниципального права, правовой основой для развития законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении является уже упоминавшийся Закон  “Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации”, принятый Государственной  Думой 12 августа1995 г. Данный закон определяет: общие принципы организации местного самоуправления в РФ; организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления; правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные  гарантии его осуществления; основные полномочия органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Во многом положения Закона обращены в будущее, поскольку в  соответствии с ними только начинает формироваться система законодательства РФ и ее субъектов по вопросам местного самоуправления, осуществляется поиск  наиболее эффективных форм и методов  реализации местного самоуправления. Для решения указанных задач  и правовой регламентации наиболее принципиальных, важных вопросов организации  местного самоуправления на переходный период в Законе “Об общих принципах  организации местного самоуправления в РФ” предусмотрена глава  “Заключительные и переходные положения”. В ней предусматривается возможность  временного правового регулирования  отдельных вопросов местного самоуправления уставами муниципальных образований - до принятия законов субъектов  РФ; главе муниципального образования предоставляется право назначения местного референдума, в случае если в муниципальном образовании не сформирован представительный орган местного самоуправления, Правительству РФ предлагается не позднее четырнадцати месяцев со дня вступления в силу настоящего Федерального закона разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы проекты соответствующих федеральных законов, а выборы представительного органа местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления провести не позднее шестнадцати месяцев со дня вступления в силу настоящего Закона[15].

В ст. 4 Закона “Об общих  принципах...” определяется круг общественных отношений в области местного самоуправления, которые регулируются нормативно-правовыми актами Российского  государства. Регулированию только федеральными законами подлежат вопросы  определения общих принципов  организации местного самоуправления; передачи объектов федеральной собственности  в муниципальную собственность; наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями Российской Федерации  и передачи им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления таких полномочий.

Указанный закон обязывает  высшие органы государственной власти у РФ устанавливать и гарантировать  государственные минимальные социальные стандарты в области местного самоуправления. Такие стандарты  должны разрабатываться в сферах: воспитания, образования, здравоохранения, обеспечения жильем малоимущих, социального  обеспечения по старости и нетрудоспособности, получения гражданами квалифицированной  юридической помощи, предоставление коммунальных услуг, культурно-просветительных  и иных услуг в области духовной культуры, обеспечение экологической  чистоты среды обитания.

В соответствии с Конституцией РФ социальная политика государства  в указанных сферах осуществляется по следующим направлениям: создание всем гражданам равных условий для  получения материальных и духовных благ, развитие творческого, научного потенциала и т.д; установление в указанных сферах определенных социальных минимумов (прожиточный минимум, минимальная заработная плата, минимальный размер жилья, минимальная продолжительность отдыха) и т.д.; особая социальная защита и обеспечение тех групп населения, которые не могут в силу физических или иных недостатков в полном объеме создавать для себя все необходимые условия для достойной жизни.

Местное самоуправление осуществляется также в соответствии с другими  федеральными законами.

Важную роль в становлении  полноценной системы местного самоуправления в нашей стране призван сыграть  Федеральный закон “Об обеспечении  конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления”[16] (подписан Президентом РФ 26 ноября1996 г.).

Закон устанавливает (ст. 1) правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных  права граждан Российской Федерации  и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях если:

- законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации  не принял закон, устанавливающий  порядок проведения муниципальных выборов;

- не принят устав муниципального  образования (представительным органом  местного самоуправления или  на местном референдуме);

- в муниципальном образовании  отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;

- полномочия органов местного  самоуправления осуществляются  должностными лицами, назначенными  органами государственной власти;

- законом субъекта Российской  Федерации не установлен порядок  образования, объединения, преобразования  и упразднения муниципальных образований;

- истекли установленные  сроки полномочий выборных органов  местного самоуправления и должностных  лиц местного самоуправления.

Закон определяет (ст.2 п.1) территорию местного самоуправления в субъектах  РФ, которые не приняли правовые нормы, регулирующие порядок образования, объединения, преобразования и упразднения  муниципальных образований. Муниципальными образованиями в них являются (в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов РФ) районы, города, районы в городах, имеющих районное деление, поселки, сельские округа (сельсоветы), иные территориальные или населенные пункты, в которых на день вступления в силу Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” местное самоуправление осуществлялось в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами РФ.

Закон (ст.3) устанавливает  сроки и порядок проведения выборов. Если выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не назначены до 28 ноября 1995 г. (ст.3 п.2) либо назначены на срок, не соответствующий сроку, указанному в пункте 1 ст. 58 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ “ (до 28 февраля 1996 г.) дату выборов определяет суд по заявлению прокурора или жалобе гражданина, проживающего на территории муниципального образования, или жалобам общественных объединений (в том числе их региональных и местных отделений) Верховные суды республик, краевые суды, областные суды, суды городов Москвы и Санкт-Петербурга, суд автономной области и суды автономных округов рассматривают в первой инстанции дела об обеспечении конституционных права граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Участие прокурора в деле обязательно. Дата проведения выборов назначается судом в течение десяти дней со дня получения заявления прокурора или жалобы. В решении суда указывается администрация, на которую возлагается его подготовка. Отказ в проведении референдума может быть обжалован в судебном порядке.

Общественные отношения  в области местного самоуправления регулируются также указами Президента РФ, постановлениями Правительства  РФ, постановлениями Конституционного Суда РФ.

В качестве примера такого рода нормативно-правовых актов можно  привести:

- Указ Президента РФ  от 3 июня1996 г.. №802 “О поэтапном формировании  муниципальных органов охраны общественного порядка”;

- Постановление Правительства  РФ от 27 июня 1996 г. № 755 “О некоторых  мерах по организации взаимодействия  федеральных органов исполнительной  власти с органами местного  самоуправления”;

- Постановление Конституционного  Суда РФ от 30 мая 1996 г. № 13-П  по делу о проверке конституционности  пункта 1 ст. 58 и пункта 2 ст. 59 Федерального  закона от 28 августа1985 г. “Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации” (с изменениями от 22 апреля 1996 г.).

Федеральными нормативными правовыми актами подлежат регулированию  вопросы, связанные с обеспечением прав населения на осуществление  местного самоуправления. Среди них: компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти; государственная защита прав граждан на осуществление местного самоуправления; обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; определение порядка судебной защиты прав местного самоуправления; установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов.

К исключительному ведению  Российского государства в области  местного самоуправления относятся  также вопросы: регулирования отношений  между федеральным бюджетом и  местными бюджетами; принятия федеральных  программ развития местного самоуправления; установления особенностей организации  местного самоуправления на приграничных территориях; определения правовых основ организации муниципальной службы.

Государство осуществляет как  законодательную деятельность в  области местного самоуправления, так  и контроль за соблюдением действующего законодательства. Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” такого рода контроль связывает, прежде всего, с осуществлением прокурорского надзора за соблюдением законности органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. “О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации””[17] органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления законов и соблюдением ими прав и свобод человека и гражданина. Прокурор при осуществлении такого рода функций вправе:

- по предъявлению служебного  удостоверения беспрепятственно  входить на территорию и в  помещения, в том числе органов  местного самоуправления, иметь  доступ к их документам и  материалам, проверять исполнение  законов в связи с поступившей  в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;

- требовать от руководителей  и других должностных лиц указанных  органов представления необходимых  документов, материалов, статистических  и иных сведений, выделения специалистов  для выяснения возникших вопросов;