Взаимодействие местного самоуправления и государственной власти с учетом их особенностей в Российской Федерации

Курсовая работа

 Взаимодействие местного самоуправления и государственной власти с учетом их особенностей в Российской Федерации

Введение

В российской истории накоплен богатый и разнообразный опыт по организации местного самоуправления, а также по его теоретическому осмыслению. Традиции самоуправления развивались в различных формах на протяжении веков. Это - историческая база, на которую следует опираться  в сегодняшней работе по созданию органов местного самоуправления.

Создание эффективной  модели местного самоуправления предполагает осуществление децентрализации  власти с тем, чтобы локальные  вопросы решались местными органами самостоятельно и под свою ответственность. Только это сделает систему управления наиболее пригодной для обеспечения  интересов населения на местах с  учетом исторических, этнических и  иных традиций, создаст условия для  того, чтобы каждый гражданин стал действительно непосредственным участником происходящих социально-политических перемен.

Для повышения эффективности  работы органов государственной  власти и городского самоуправления необходима активизация темпов формирования гражданского общества, укрепления режима законности, повышение степени социальной активности населения. Поэтому исследование роли государства в процессе становления  и развития институтов гражданского общества и наоборот - гражданского общества как предпосылки зрелого  правового государства составляет одну из актуальных задач правовой науки.

Помимо научной актуальности проблемы состояние историографии  вопроса также сказалось на выборе темы исследования.

В дореволюционной общественной науке конца XIX — начала ХХ веков  зародилось научное направление, ставившее  своей основной задачей изучение местного самоуправления как правового  феномена различных исторических эпох. Однако в большинстве работы современников  являлись лишь накоплением и обобщением фактов по деятельности различных структур местных общественных, городских  и земских форм самоуправления. Особую группу составляют труды русских  и зарубежных государствоведов прошлого и начала нынешнего века, исследовавших политико-правовую природу местного самоуправления. Следует особо выделить работы Н.Н.Алексеева, А.Д.Градовского, А.А.Кизеветтера, Н.М.Коркунова, Н.И.Лазаревского, и др.

Большое внимание общетеоретическим  основам местного самоуправления, как  российского, так и зарубежного, уделяется и современными учеными, такими как Бажинов М.А., Глазырин М.В., Дмитриев Ю.А. , Игнатов В.Г., Кутафин О.Е., Фадеев В.И., Лагуткин А.В., Михеева Т.Н., Суник Б.В., Шлихтер А.А., и др.

Вместе с тем остается малоизученным целый ряд вопросов теоретического и практического  характера, связанных с исследованием  взаимодействия местного самоуправления и государственной власти с учетом их особенностей в Российской Федерации.

Глава 1. Конституционные  основы взаимодействия государства  и местного самоуправления в Российской Федерации

1.1 Органы местного самоуправления в Российской Федерации

Публичная власть в РФ имеет  двухуровневую структуру: государственный  уровень (органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти) и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в  том числе местная администрация). На уровне местного самоуправления создаются  исполнительные органы негосударственного характера, так как органы местного самоуправления не входят в систему  органов исполнительной власти. Однако в системе организации публичной  власти ее исполнительные органы взаимодействуют  с органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления начали создаваться в России вначале 90-х гг. после принятия Закона РСФСР  от 6 июля1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». В связи с прекращением деятельности районных в городах, городских  в районах, поселковых, сельских Советов  народных депутатов (в соответствии с Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации"1) их функции стала выполнять соответствующая местная администрация.

Законодатель устанавливает  виды организаций, которые относятся  к органам местного самоуправления, в самой общей форме. В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного самоуправления считаются выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению  вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной  власти. Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Территории муниципальных  образований городов, поселков, станиц, районов, сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления - это органы муниципального образования, создаваемые им для осуществления  функций публичного управления на своей  территории с целью обеспечения  публичных интересов, развития экономики  и социально-культурной сферы и  решения местных вопросов жизнедеятельности населения2.

Органы местного самоуправления имеют установленную различными законами и иными нормативными правовыми  актами, прежде всего уставами муниципальных  образований, компетенцию, под которой  понимаются полномочия этих органов  публичной власти, осуществляемые ими  в рамках предметов ведения местного самоуправления и для решения  местных вопросов муниципального образования.

Конституция РФ содержит основу всех правовых актов и закрепляет в главе 8 «Местное самоуправление»  наиболее важные принципиальные положения, определяющие: задачи и цели местного самоуправления; роль местного самоуправления в механизме осуществления народовластия; основы деятельности населения по решению  задач местного значения. В статье 12 закладываются основы всего местного самоуправления, определяются его важнейшие  принципы. Следует отметить демократическое  содержание этой статьи. В ней говорится  о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства, его самостоятельности в пределах своих полномочий. Такую же направленность имеет содержание 8,13,14 и других статей действующей Конституции. Содержание статьи 12 полностью соответствует общей направленности главы 1 Конституции, закрепляющей основы конституционного строя в России.

Общепринятым является определение  конституционного строя, данное О.Е.Кутафиным, который под конституционным строем понимает «определенную форму или определенный способ организации государства, закрепленный в его Конституции»[1]. Поэтому резким диссонансом с общим содержанием статьи 12 звучит завершающая ее фраза о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государства. Во-первых, по нашему мнению, это чисто техническая норма, которой совершенно не место в главе, посвященной основополагающим принципам организации российского общества и государства. В лучшем случае ее можно было бы включить в главу 8, непосредственно посвященную организации местного самоуправления.

Во-вторых, нельзя не согласиться  с С.А. Авакьяном в том, что вряд ли оправдано противопоставление государства и местного самоуправления, представленного органами власти, ближе всех стоящими к населению[2]. Как справедливо отмечает А.И.Черкасов, «практически невозможно провести абсолютную границу между функциями государственного управления и местного самоуправления. Ведь местные органы власти осуществляют как сугубо местные функции, так и полномочия, вытекающие из централизованного управления»[3].

В рамках концепции противопоставления государства и местного самоуправления тем более алогичной представляется конституционная норма, предоставляющая  органам государственной власти право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, даже при условии обеспечения  этой процедуры соответствующими материальными  и финансовыми средствами.

Стоит отметить, что и  Европейская Хартия о местном  самоуправлении не становится на позицию  противопоставления, местного самоуправления государству, а исходит из необходимости  лишь широкой автономии местных  органов самоуправления в отношении своей компетенции[4].

Появление указанной нормы  в действующей в Конституции  России можно объяснить стремлением  ее авторов отстраниться от исторического  опыта Советов. Именно это заставило  их отказаться как от плохого, так, к сожалению, и от хорошего, что несла в себе система Советов.

Согласно статье 130 Конституции  РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Таким  образом, оказался выстроенным третий - нижний уровень публичной власти, на который неизбежно опираются (или вытесняют - в зависимости  от подхода в соответствующем  субъекте Федерации) два верхних  уровня - федеральная и региональная государственные власти.

При этом Конституцией РФ осуществлено разграничение вопросов ведения  между федеральным и региональным уровнями государственной власти. А между государственной и муниципальной властями - Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации“[5], о котором более подробно речь пойдет ниже. Поскольку, указанный закон был принят 12 августа 1995 г. многие субъекты Федерации оказались перед необходимостью приведения своего законодательства о местном самоуправлении в соответствие с Федеральным законом. Однако большинство субъектов РФ из тех, у кого в противоречие с Законом пришли Конституция или Устав, отказались от этого процесса. Слишком сложной оказалась процедура изменения этих учредительных актов. Сказались здесь и более глубокие причины. Во-первых, выделив вопросы местного значения, Федеральный закон еще раз продемонстрировал невозможность разделения этих вопросов на государственные и негосударственные, ибо в Законе пришлось отдельно «прописывать» полномочия федеральной власти, региональной власти и собственные полномочия местного самоуправления в рассматриваемой сфере. Во-вторых, были проигнорированы предложения тех ученых, которые настаивали на отнесении предметов местного самоуправления не к федеральной, а совместной концепции Федерации и ее субъектов с сохранением за Федерацией права определять общие принципы этой организации[6].

Если на конституционном  уровне разграничение вопросов ведения  между федеральной и региональной властями произведено как путем  ее разделения, так и посредством  выделения вопросов совместного  ведения, то на уровне местного самоуправления такой подход оказался невозможен именно по причине противопоставления государственной  власти и местного самоуправления, закрепленного действующей Конституцией.

Организационное обособление  государственной власти и местного самоуправления лишило систему муниципальных  органов возможности реализации еще одного конституционного принципа: разделения властей.

1.2 Разделение властей  в Российской Федерации

Согласно Конституции  РФ (ст.10) государственная власть в  РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Перечисленные ветви власти самостоятельны. Однако остается неясным, включают ли «выборные и другие органы местного самоуправления» перечисленные ветви власти и какое взаимоотношение между ними. Конечно, было бы неправильным навязывать населению конкретную модель организации муниципальной власти, однако зарубежная практика показала эффективность и жизнеспособность разделения властей, в том числе и на местном уровне.

Неясность положений Конституции  по этому вопросу дала основание  федеральному законодателю отойти от принципа разделения властей на уровне местного самоуправления и наделить главу муниципального образования  правом возглавлять всю деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования (ст. 16 Федерального закона “Об общих  принципах местного самоуправления в РФ”). Более того, рассматриваемый  Закон предоставил главе муниципального образования право входить в  состав представительного органа местного самоуправления и даже председательствовать не его заседаниях. Правда, конкретный способ осуществления этих полномочий должен быть определен уставом самого муниципального образования[7].

Большинство субъектов Федерации  восприняли эту рекомендательную норму  как императивный приказ[8], а Московская городская дума пошла еще дальше, создав на муниципальном уровне симбиоз  из законодательной и исполнительной властей - Районную Управу, в которую  вошли районное Собрание - представительный орган муниципальной власти и  Глава Управы - орган исполнительной власти муниципального уровня[9]. На практике Главами Управ стали, бывшие супрефекты, назначаемые мэром Москвы, а районные Собрания оказались в большинстве районов не сформированы. Естественно, что такой подход лишает население гарантированного Конституцией права самостоятельно решать вопросы местного значения.

Следующей проблемой, требующей  конституционного решения, является проблема о наделения местного самоуправления самостоятельной собственностью. Как  известно, Конституция РФ не только наделяет население правом владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной  собственностью, а органы местного самоуправления - правом самостоятельно управлять ею. Она предоставила им также право формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать  местные налоги и сборы.

Положения Конституции РФ о муниципальной собственности  получили развитие в Федеральном  законе “Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ“, где, в частности, установлен перечень объектов данного вида собственности. Однако анализ этого обширного перечня  показывает, что к доходным объектам муниципальной собственности могут  быть, безусловно отнесены только муниципальные  банки и другие финансово-кредитные  организации (созданные далеко не во всех регионах страны) и при благоприятных  условиях - муниципальные земли и  другие природные ресурсы, находящиеся  в муниципальной собственности[10], муниципальные предприятия и  нежилой фонд. Все остальные объекты муниципальной собственности: муниципальный жилищный фонд, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта скорее следует отнести к затратным, нежели к доходным объектам.