Совершенствование управления муниципальной системы жилищно-коммунального хозяйства (на материалах Администрации Промышленного района

Указанные особенности  требуют специального подхода к  организации жилищно-коммунального обслуживания с учетом специфики местных условий при формировании нормативно-правовой базы, определяющей гарантируемый исполнителем уровень качества услуг и действенные механизмы защиты прав потребителей.

Определяющее  влияние социальных факторов обусловливает специфичность критериев оценки эффективности функционировании ЖКК. Характерные для сферы производства экономические критерии эффективности деятельности должны уточняться и дополняться показателями качества предоставляемых в городе жилищно-коммунальных услуг, комфортности и условий проживания населения.

Жилищное  хозяйство является одной из ведущих  отраслей в сфере городского, хозяйства. Жилищно-коммунальные услуги (далее — ЖКУ) — это комплекс работ по содержанию и ремонту жилищного фонда, а также по доведению основных видов коммунального обслуживания до непосредственных потребителей. Однако в большинстве городов страны, особенно крупных, уровень жилищно-коммунального обслуживания остается низким и не соответствует предъявляемым требованиям. Возложенные на него задачи выполняются далеко не в полной мере, что в значительной степени влияет на качество жизни населения.

Именно здесь  наиболее ярко проявляются негативные черты жилищной сферы: абсолютный монополизм со стороны поставщика услуг, чрезмерная ведомственность, недостаточная квалификация кадров, техническая и технологическая отсталость и, как результат, неудовлетворительный уровень работы, игнорирование интересов населения и низкое качество предоставляемых услуг потребителям. Жилищно-коммунальное хозяйство непосредственно связано с населением и является ведущим в технологической цепочке обслуживания населения.[33 стр.81] Для ЖКУ характерны следующие особенности:

- комплексность,  т.е. одновременное предоставление  нескольких услуг;

- принадлежность  к группе жизнеобеспечивающих  как для отдельного индивидуума, так и для всего населения;

- социальная  значимость, т.е. равнодоступность  для всего населения в определенном минимальном наборе; 

— низкая взаимозаменяемость одних услуг другими. Согласно экономической теории, любой товар является общественным благом, если его потребление удовлетворяет следующим принципам:

- неделимости:  если благо доступно кому-нибудь  одному, то оно доступно всем остальным тоже. Или если благо произведено, то оно становится достоянием всех, кто желает им пользоваться. Данное свойство называют также принципом неисключаемости блага для потребления;

- несоперничества:  потребление блага кем-нибудь одним не уменьшает его потребление другим. Это означает практическую невозможность ограничения доступа потребителей к такому благу. Такое свойство еще называют доступностью блага.

Неисключаемость (неделимость) означает, что невозможно определить, кто должен платить за товар, если им можно при желании пользоваться всем. Подобные блага должны поставляться всему сообществу людей, в которых индивиды как бы растворяются, обезличиваются как потребители, выступая в качестве представителей той или иной группы. [29 стр.64]

Множество людей  совместно пользуются системой общественной безопасности (защита от пожаров и военного нападения), и нельзя сказать, кто из них основной получатель. Число пользователей может расти при стабильном уровне производства общественных благ. Несоперничество порождает необычные для рыночной экономики ситуации: если имеется индивид, желающий воспользоваться благом, но не готовый за него платить, то оптимальное использование ресурсов предполагает предоставление ему данного блага даром. Известное в экономике явление, как проблема «зайцев», порождено также свойством доступности услуг любому желающему. Желая избежать такого рода потерь, поставщики услуг прибегают к помощи института контролеров. Само существование института контролеров и возрастание время от времени внимания к эффективности его работы свидетельствуют о неразрешимости проблемы «зайцев». Тот, кто думает иначе, забывает о свойстве неделимости и доступности общественных благ.

Свойства  общественных благ внутренне взаимосвязаны. По-видимому, все блага, обладающие свойством неисключаемости, характеризуются также и несоперничеством в потреблении. В противном случае потребление этих благ не поддавалось бы какому-либо упорядочению, если существовало бы на основе оплаты, очереди, нормирования или как-то иначе. Благо, обладающее обоими вышеуказанными свойствами, называется чистым общественным благом, обладающее одним из них — квази-обществеиным благом.

Различие  между частным и общественным товаром заключается в том, что первый предназначается для индивидуального потребления, а второй — одновременно для всех членов сообщества (коллектива, группы) и его потребление кем-нибудь одним из них ничьи интересы не ущемляет. Это различие имеет громадное значение для организации производства благ в условиях рыночной экономики. Возможность индивидуального выбора наряду с возможностью сделать его недоступным другим приводит к соперничеству, точнее, к конкуренции среди потребителей за данный товар. Отсутствие этих возможностей исключает конкуренцию.

Таким образом, причина неудачи рынка с общественными  товарами заключается в отсутствий возможности для производителя индивидуализировать потребление блага и соответственно оплату его стоимости. Производитель не имеет реального выбора, предоставлять ли благо только тем, кто за него платит, или всем желающим. Критерии рынка оказываются недостаточными, чтобы установить, какое количество товара надо производить, какова оптимальная его цена. Они не позволяют предотвратить его потребление индивидом, который нарушает условия сделки или вообще в нее не вступает. Санкции против неплательщиков в этом случае оборачиваются против добросовестных пользователей. В итоге поставщик общественного товара не в состоянии обособить свои взаимоотношения с каждым из потребителей в отдельности. [33 стр.108]

Поэтому частный  сектор производит общественные блага  при полной гарантии оплаты их производства со стороны государства. Именно по этой причине финансированием их производства вынуждено заниматься государство как социальный институт, который имеет право и возможность через налоговую систему накапливать необходимую сумму в бюджете, а затем, использовать ее на финансирование общественных благ.

Однако это  не устраняет сложности, связанные  с получением достоверной информации о потреблении (объеме, интенсивности, факторах изменения количества и т.д.) того или иного вида общественного блага, формированием эффективной системы удовлетворения потребностей в нем. Неопределенность рынка общественных благ тем выше, чем выше обезличенный характер их потребления (например, услуги внешнего городского благоустройства). Поэтому для организации эффективной системы удовлетворения потребностей в общественных благах большое значение имеет возможность индивидуализации их потребления. Когда тем или иным способом удается вводить ограничение на потребление общественного блага, появляется возможность индивидуализировать его оплату, контролировать рациональное использование, формировать механизмы, стимулирующие повышение эффективности его производства. В тех сферах общественных благ, где имеется такая возможность, возникают условия для появления частных производителей и, следовательно, для использования конкурентных механизмов. [34 стр.204]

Большинство товаров и услуг, удовлетворяющих  коллективные потребности, вопреки ныне устоявшимся мнениям, не являются чистыми общественными благами, и это в существенной мерс облегчает возможность индивидуализации их потребления, ярким примером чего могут служить коммунальные услуги. Однако степень индивидуализации потребления коммунальных услуг зависит от их вида и предназначения.

Принцип индивидуализации потребления коммунальных услуг положен нами в основу типологии коммунальной деятельности. В зависимости от формы потребления коммунальных услуг деятельность г. коммунальном хозяйстве можно разделить на три основных типа.

К первому  типу мы относим виды деятельности, услуги которых адресованы всем жителям города, но не отдельному человеку конкретно. Эти услуги вызваны общей потребностью системы организации города и имеют общественный, или обезличенный, характер. Примером таких услуг являются: содержание и эксплуатация общегородских дорог, улиц, площадей, мостов, магистралей и других инженерных сооружений, уличное освещение, озеленение, благоустройство и т.д.

Второй тип  рассматриваемой деятельности связан с предоставлением услуг, имеющих коллективный адрес. Это деятельность по техническому обслуживанию жилых зданий и прилегающих к ним территорий. Внутри здания — это работы по обслуживанию так называемых мест общего пользования (лестничных клеток, лифтов, мусоропроводов, общих телеантенн, чердаков и подвалов), а вне зданий — уборка территории, наружное освещение, уход за зелеными насаждениями, детскими площадками. Все эти виды услуг соответствуют общему желанию жителей создать внутри домов и вокруг них экологически и санитарно чистую среду, обеспечить сохранность здания и отдельных его элементов. Следовательно, они представляют собой групповую или коллективную потребность людей, живущих в отдельном подъезде, доме, микрорайоне.

Третий тип  деятельности в коммунальном хозяйстве  предоставляет услуги, предназначенные для удовлетворения индивидуальных потребностей. Это услуги, доставляемые непосредственно в отдельные жилые ячейки (квартиры) и потребляемые их жителями в соответствии со своими личными желаниями: обеспечение жителей холодной и горячей водой, водоотведение, отопление, подача газа, электрической энергии, услуги телефона, радиотрансляции. Несмотря на индивидуальную форму потребления услуг этого типа, им также присущи свойства общественных благ. [18 стр.67]

Особым видом  деятельности является труд па городском  общественном транспорте, удовлетворяющий потребности населения в передвижении по территории города. По характеру потребления транспортные услуги могут быть отнесены к третьему типу коммунальной деятельности, однако мы считаем целесообразным выделить их в отдельную группу. На основании указанной типологии можно заключить следующее.

1. Деятельность в коммунальном хозяйстве неоднородна, однако независимо от степени индивидуализации потребления коммунальных услуг она всюду предназначена для производства благ, потребление которых имеет общественный характер, а предприятия, занятые производством и предоставлением коммунальных услуг, выступают как «предприятия общественного пользования» (именно в указанном смысле нами далее употребляется выражение «общественный характер» деятельности в коммунальном хозяйстве, коммунального производства, коммунальных услуг).
2. Источники и способы возмещения затрат на коммунальное обслуживание определяются не формой собственности па объекты и виды деятельности, а возможностью индивидуализации потребления услуг (степенью делимости и доступности услуг).

Формы собственности на объекты обслуживания могут нивелировать общественный характер деятельности в коммунальном хозяйстве, но не могут устранить ее сущность. Общественный характер деятельности является непосредственным аргументом для усиления ответственности всех ветвей власти за стабильное обеспечение потребителей качественными услугами ЖКХ в необходимом количестве в момент возникновения потребности, за регулирование процессов производства и потребления и их финансирование. При этом в ряде случаев целесообразно признание объектов, сооружений и систем коммунального хозяйства муниципальной собственностью, что обеспечивает всем жителям города право доступа к ним. Политика приватизации этих объектов нарушает такое основание и тем самым делает возможным ущемление прав потребителей на бесперебойное и надежное обеспечение коммунальными услугами. Поэтому приватизация должна быть дополнена условием сохранения доступности услуги всем нуждающимся в ней.

Услуги общегородского назначения из сферы деятельности в  коммунальном хозяйстве могут быть примером «чистых» общественных благ. Уборка улиц, наружное освещение приносят всем одинаковую пользу, независимо от того, какое количество прохожих прошли по данной улице. Указанными услугами пользуются одновременно все прохожие, что не представляет возможности их индивидуализации при пользовании указанными объектами.

Свойства  общественных благ требуют придания статуса муниципальной собственности всем коммунальным объектам общегородского назначения, обеспечивая, таким образом, право равного доступа к ним для всех жителей города, включая временно пребывающих. Организация и финансирование служб эксплуатации объектов общегородского назначения входят в круг предметов ведения (как вопросов местного значения) органов местного самоуправления как выборного представительства всего муниципального сообщества. Для указанной цели городские органы управления могут либо создавать муниципальные предприятия коммунального обслуживания по соответствующим направлениям деятельности, либо привлекать частные предприятия, выдавая им лицензии для выполнения соответствующих работ. В любом случае органы муниципальной власти будут выступать распорядителями финансовых средств, уполномоченные ими организации — заказчиками на производство соответствующих видов работ, а городской бюджет — источником финансирования этой деятельности.

В случае создания муниципальных  предприятий, входящих в той или иной форме в структуру органов местной власти, рынок услуг второго типа является полностью монополизированным. Когда же для работы в данной сфере привлекаются частные предприятия, появляется возможность при помощи конкурсов частично разрушить эту монополию. Правда, остается еще монополизированной выдача муниципального заказа на соответствующие работы.