Система МСУ и пути ее реформирования

Рассмотренная выше экономическая  зависимость муниципальных органов  от государственных властных институтов дополняется еще и тем, что  в политическом плане государство (регионы) и местное самоуправление оказались связанными гораздо сильнее, чем ожидали авторы реформы. В  докладе Общественной палаты «О состоянии  гражданского общества в Российской Федерации» отмечалось, в частности, что практически повсеместно  наблюдается тенденция подавления способности местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения со стороны региональной власти, а по отношению к поселениям —  районной власти. Муниципальные образования  все еще далеко не везде признаны властью регионов своим партнером  при разработке стратегий социально-экономического развития[42].

Исследователи также отмечают, что «конфликт двух трендов —  разграничения властных полномочий (2001—2005 гг.) и централизации власти в стране (2000—2009 гг.) сыграл “злую  шутку” с реформой местного самоуправления в России»[43]. Эффективное достижение задач, сформулированных на вышестоящем  властном уровне, оказалось невозможным  без сохранения, воспроизводства  и усиления соподчиненности органов  местного самоуправления, с одной  стороны, и постепенной консолидации ресурсов влияния в более высоких  эшелонах власти (регион, крупный город, сельский район), — с другой. Как  результат, в абсолютном большинстве  случаев муниципалитеты не смогли отойти от центростремительной системы  властных отношений, в силу чего положения  закона о местном самоуправлении реализуются скорее формально.

Нельзя в этой связи  не согласиться с И.Ю. Юргенсом, который, резюмируя итоги переходного  этапа реформы местного самоуправления сквозь призму централизации/децентрализации, считает, что в регионах «ресурсы и властные рычаги оказались по факту сконцентрированы в руках региональных властей, а также зависимых от них руководителей районов. Местные (прежде всего городские) элиты были во многом лишены стимулов и возможностей для эффективного управления и включения в процессы модернизации страны, а население практически лишено мотивации активно участвовать в самоуправлении»[44].

Многие регионы при  реализации положений реформы на практике столкнулись с еще одной  проблемой — ошибочностью принятой в законе концепции городского округа, в составе которого (в отличие  от муниципального района) не могут  существовать другие муниципальные  образования. Согласно концепции множество  поселков в пригородных зонах  городов, в том числе крупных  поселков, имеющих градообразующие  предприятия, достаточную налоговую  базу, инженерную и социальную инфраструктуру, эффективно работающие местные администрации, то есть все условия для создания муниципальных образований, не получили такого статуса и были включены в  состав городских округов. С этой целью данные поселки пришлось либо преобразовывать в сельские населенные пункты, либо вообще исключать из государственного реестра населенных пунктов и  трансформировать в микрорайоны  городов, отстоящих от них иногда на десятки километров.

Фактически и то и другое противозаконно, поскольку сами населенные пункты как географические данности никуда не делись, а по профилю хозяйственной  деятельности были и остаются городскими. Причина сложившейся ситуации в  том, что закон допускает включение  в состав городского округа только одного городского населенного пункта.

Проблемам местного самоуправления в России зачастую не уделяется должного внимания в связи с тем, что  этот уровень власти, не отвечающий за постановку и решение глобальных стратегических задач, представляется многим малозначимым. Напротив, местное  самоуправление, являясь нижним властным уровнем, выступает в качестве фундамента всей структуры общественно-властных отношений. Постольку пускать на самотек все связанные с ним процессы, и в первую очередь процессы преобразования этого института, нельзя.

Кроме глобальных проблем, современная  система местного самоуправления испытывает и ряд локальных трудностей. Так, не может вызывать опасение, что  в последнее время из перечня  вопросов местного значения в Законе «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» были исключены следующие  важные положения:

-  вопросы социальной  поддержки и социального обслуживания  уязвимых групп населения;

-  вопросы опеки и  попечительства;

-  вопросы участия в  регулировании вопросов занятости  и трудовых отношений на местном  уровне;

-  вопросы расчета субсидий  на оплату жилого помещения  и коммунальных услуг и организация  предоставления субсидий гражданам,  имеющим право на их получение  в соответствии с жилищным  законодательством;

-  вопросы организации  и осуществления экологического  контроля объектов производственного  и социального назначения на  муниципальных территориях;

-  вопросы распоряжения  городскими землями городами-административными  центрами субъектов Федерации.

Анализ комплекса описанных  проблем подтверждает, что реформирование местного самоуправления, официально перешедшее в новую фазу, должно продолжиться до момента, когда будут  решены наиболее острые вопросы, стоящие  сегодня перед институтом местного самоуправления.

Исходя из обозначенных выше проблем и тенденций, можно констатировать: столь масштабная реформа, проводящаяся в условиях динамично развивающейся  экономики, социальных и управленческих практик, не могла задать незыблемые нормы. Процесс корректирования  реформы по ходу ее реализации был  поэтому неизбежен в прошлом  и обязателен в будущем: необходима постепенная, последовательная и продуманная, модернизация существующей системы  местного самоуправления.

Определим основные векторы  развития местного самоуправления в  среднесрочной и долгосрочной перспективе.

В настоящее время утверждена Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Движение вперед требует также и разработки нормативного закрепления концепции  новой российской муниципальной  политики.

Существенным фактором становления  местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения  муниципальных образований. Органы местного самоуправления должны предельно  в большем объеме стимулировать  инициативу, самостоятельность и  ответственность граждан в делах  местного сообщества. Добиться этого  можно при умелом и заинтересованном использовании различных форм муниципальной  демократии. Выделим некоторые формы  участия населения в управлении развитием муниципального образования:

-  право жителей муниципального  образования присутствовать на  заседаниях представительного органа;

-  право гражданина  быть выслушанным представительным  органом муниципального образования,  его главой и иными должностными  лицами;

-  массовое обсуждение  вопросов жизни муниципального  образования;

-  совместное участие  граждан вместе с должностными  лицами в решении вопросов  местного значения при отказе  от властных методов взаимодействия  и сотрудничества;

-  создание органов  территориального общественного  самоуправления; поддержка инициатив  общественности и др.

В современных условиях одна из главных задач муниципалитетов  состоит в создании постоянно  действующей системы информационного  диалога власти и населения. Эта  система должна обеспечивать оперативное  и полное информирование населения  о положении дел в органах  власти и осуществлять постоянное изучение общественного мнения с целью  повышения эффективности работы органов власти.

От муниципальной власти напрямую зависят возможности инновационного развития территории, качество реализации национальных проектов, эффективность  оказания услуг жителям[45]. Поэтому  местное самоуправление нуждается  в самом серьезном внимании и  поддержке со стороны государства. Муниципальные элиты должны быть включены в систему принятия решений  на федеральном уровне, через представленность в Общественных палатах федерального и регионального уровня, усиление роли объединений муниципальных  образований и муниципального сообщества.

Прогрессивные муниципальные  образования должны получить действенные  стимулы для развития, а отстающие  в развитии территории — гарантии государственной поддержки. Городам  же необходимы права расширять перечень решаемых ими вопросов местного значения, развивать налогооблагаемую базу местных  бюджетов, развивать потенциал своего территориального роста. В сельских же образованиях государство в большей  степени должно взять на себя ответственность  за строительство и работу крупных  инфраструктурных объектов, соблюдение базовых стандартов оказания услуг и финансового обеспечения. Одновременно нужно адаптировать законодательство к многообразию условий местного самоуправления.

В части разграничения  предметов ведения необходимо уйти от размытых формулировок в определении  вопросов местного значения. В тех  сферах, где компетенция различных  уровней публичной власти тесно  переплетена, необходимо четко определить полномочия органов власти и самоуправления[46].

Движение к финансовой самодостаточности местного самоуправления является ключевым направлением муниципальной  политики государства. Стратегическим ориентиром здесь должны стать замещение  в бюджетах муниципальных образований  с относительно высоким уровнем  социально-экономического развития финансовой помощи федерального и регионального  бюджетов поступлениями от собственных  доходных источников. По мнению экспертов, представляется возможным закрепить  за местными бюджетами на долгосрочной основе дополнительных налоговых источников, стимулирующих муниципалитеты к  работе над собственной доходной базой[47].

Обеспечение баланса свободы  муниципалитетов и соблюдения государственного интереса невозможно без определения  институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления с  четким законодательным регулированием процедур запроса государством и  предоставления муниципальным образованиям необходимой информации, перечня  форм их отчетности, процедур проведения проверок муниципальных образований  и должностных лиц местного самоуправления. Другими словами, законодательное  регулирование общих принципов  организации и деятельности местного самоуправления, контроль за соблюдением  федеральных законов надлежит реализовывать  на федеральном уровне. Федеральные  органы государственной власти обязаны  также обеспечивать соответствие законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству.

Этим же целям должно послужить  и совершенствование механизмов судебной защиты местного самоуправления, в том числе через упорядочение судебной практики и обучение судейского корпуса по вопросам местного самоуправления.

И наконец, в настоящее  время эффективность решения  проблем развития местного самоуправления на отдельной территории во многом зависит от эффективности управления конкретного муниципального образования. Муниципальные власти сегодня понимают, что повысить эту эффективность  можно только применяя новейшие технологии муниципального управления. В целом  реализация инновационных технологий муниципального менеджмента, адаптированных к конкретным условиям социально-экономического развития муниципального образования, сможет повысить эффективность муниципального управления в конкретном муниципальном  образовании, поспособствует качественно  более высокому уровню развития местного самоуправления во всей стране[48].

Заключение

Вступление 1 января 2009 года Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» в юридическую силу в  полном объеме — только один из этапов развития законодательства о местном  самоуправлении. Очевидно, что развитие общества и государства потребуют  дальнейшего совершенствования  местного самоуправления. Вместе с  тем, самые активные действия руководителей  государства и отдельных регионов не смогут заменить заинтересованного  участия населения в жизни  своего муниципального образования, целенаправленной и последовательной работы их органов и должностных лиц по реализации принимаемых решений в сфере местного самоуправления.

Говоря о первых итогах реформы местного самоуправления, можно  отметить, что переходный период институализации  местного самоуправления в России в  целом завершен.

На федеральном, региональном и местном уровнях в большей  части сформирована необходимая  нормативно-правовая база, создаются  условия для поступательного  развития экономики и социальной сферы в муниципальных образованиях. В Российской Федерации построена  современная унифицированная модель территориальной организации местного самоуправления с разными видами муниципальных образований, которая  реализуется в городских и  сельских поселениях, муниципальных  районах, а также в городских  округах и на внутригородских  территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Проведено разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов  и местного самоуправления — с  одновременной передачей большей  части функций в сфере социально-экономического развития на региональный и местный  уровень, определены финансовая и материальная основа местного самоуправления, а  также единые принципы его функционирования, упорядочено территориальное и  бюджетное устройство.