Проблемы законодательства о местном самоуправлении в Алтайском крае

Поскольку согласно изменениям устава глава администрации назначается по контракту, одновременно необходимо назначить конкурс. Законные основания для того, чтобы этого не делать, а назначить исполняющего обязанности до октября 2012 года, отсутствуют. Иное означает нарушение устава муниципального образования.

В такой ситуации правомерно и целесообразно установить двухгодичный срок контракта. Избранный в октябре 2012 года представительный орган нового созыва после истечения срока контракта назначит нового главу администрации до окончания срока своих полномочий.

Вопрос.

4) Полагаем необходимым разработать иной, не посредством принятия решения на местном референдуме, порядок введения и использования средств самообложения.

Ответ.

В целях упрощения процедуры введения средств самообложения граждан в настоящее время поступают различные предложения и законодательные инициативны, предусматривающие возможность их установления в более упрощенном  порядке, в частности, нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований или на собрании, конференции граждан.

В случае, если указанные платежи, подлежащие уплате гражданами, будут устанавливаться нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, то вопросы введения данных платежей будут решаться не непосредственно населением муниципальных образований путем всеобщего равного и прямого волеизъявления граждан, а органом публичной власти, осуществляющим властные полномочия. В этом случае такие платежи еще в большей степени в соответствии с частью 1 статьи 8 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ) приобретут признаки налога.

Вместе с тем положения части 5 статьи 3 и части 6 статьи 12 НК РФ предусматривают, что ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК РФ признаками налогов или сборов, не предусмотренные НК РФ либо установленные в ином порядке, чем это определено НК РФ. При этом согласно нормам НК РФ налог считается установленным лишь в том случае, когда определены элементы налогообложения (статья 17). Поэтому взимание средств самообложения граждан в указанном порядке с населения муниципальных образований будет явно неправомерным. При этом введение указанных платежей в таком порядке будет противоречить самой сути понятия «самообложение граждан».

Собрание и конференция граждан не могут обеспечить всеобщего равного и прямого волеизъявления всего населения муниципальных образований по вопросам введения и использования разовых платежей граждан. В соответствии со статьями 29-30 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ собрание и конференция граждан не относятся к формам непосредственного решения населением вопросов местного значения и решения принятые на них не носят обязательного характера для граждан, организаций и органов публичной власти. Учитывая, что в федеральном законодательстве не определено минимальное количество граждан, которые могут участвовать в собрании и конференции, принятие на них решений о введении средств самообложения для подавляющего большинства населения муниципальных образований может носить дискриминационный характер. То есть вполне возможна ситуация, когда подавляющее большинство жителей муниципальных образований, не принимавших по разным причинам участия в собрании или конференции, будет вынуждено подчиняться решениям незначительного количества граждан. В связи с этим предложения относительно изменения процедуры введения самообложения не могут быть поддержаны.

Вопрос.

5) Необходимо дать разъяснения по вопросам практики применения пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

Ответ.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ решение населением и (или) органами местного самоуправления поселений вопросов местного значения связанно с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения соответствующего муниципального образования. Решение вопросов местного значения межпоселенческого характера Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ относит к компетенции органов местного  самоуправления муниципальных районов (часть 1 статьи 2). Таким образом, основным критерием отнесения вопроса местного значения к компетенции поселения или муниципального района является круг субъектов правового регулирования: непосредственно жители – для поселений, поселения – для муниципального района.

Исходя из вышеизложенного, к вопросам местного значения поселения Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (пункт 18 части 1 статьи 14) относит организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора – то есть удовлетворение потребностей непосредственно граждан. Поскольку организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов носит межпоселенческий характер, решение данного вопроса местного значения возложено на муниципальный район (пункт 14 части 1 статьи 15).

В контексте главы 3 Федерального закона термин «организация» означает обращенное к органам местного самоуправления требование по созданию системы, обеспечивающей сбор бытовых отходов и мусора и их дальнейший вывоз. Решение указанного вопроса местного значения может осуществляться как силами муниципальных предприятий и учреждений, так и путем размещения муниципального заказа, привлечения частных подрядчиков. Однако, с учетом того, что предоставление соответствующих услуг является обязательным для муниципального образования и должно быть гарантировано потребителю, решение этого и других аналогичных по способу законодательного регулирования вопросов во многих (хотя и не во всех) случаях обеспечивается силами бюджетных учреждений, муниципальных предприятий либо с помощью имущества, относящегося к муниципальной казне.

В полном соответствии с распределением компетенции между поселением и муниципальным районом в собственности поселений может находится имущество, предназначенное только для сбора и вывоза бытовых отходов, а не для его переработки и утилизации (пункт 12 части 2, пункт 9 части 3 статьи 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

Согласно положениям Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» размещение отходов осуществляется в форме хранения и захоронения, при этом объект размещения отходов представляет собой специально оборудованное сооружение, предназначенное для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое). Хранение отходов вне объектов размещения отходов не предусмотрено.

В связи с изложенным размещение отходов должно обеспечиваться органами местного самоуправления муниципальных районов при решении такого вопроса местного значения, как организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Органы местного самоуправления отвечают за сбор и вывоз бытовых отходов и мусора.

При этом при решении конкретных задач следует комплексно применять как нормы Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, так и специального законодательства (в частности, Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ),  исходить из принципа разумности и целесообразности для рационального использования существующих в муниципальных образованиях материальных ресурсов (имущества), имея в виду, что Федеральный закон предусматривает возможность заключения соглашений о передаче соответствующих полномочий не только от поселений муниципальному району, но и от муниципального района входящим в него поселениям (часть 4 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).                           

Вопрос.

6) Необходимо определить к чьим полномочиям относятся полномочия по устройству, поддержанию надлежащего санитарного состояния и оборудованию скотомогильников (биотермических ям), полей фильтрации.

Ответ.

Данный вопрос, скорее всего, касается общей проблемы: понуждения правонадзорными органами органов местного самоуправления к обустройству и дальнейшему принятию в муниципальную собственность различных потенциально опасных объектов. Характерным примером подобных объектов являются именно сибиреязвенные скотомогильники, обустройство которых органы прокуратуры пытаются вменить органам местного самоуправления, ошибочно ссылаясь на связь этих объектов с решением такого вопроса местного значения как участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. По сходным основаниям могут возникать требования по обустройству и других брошенных объектов, например, гидротехнических сооружений.

Комитет в своих разъяснениях на поступающие обращения неоднократно указывал на невозможность отнесения к вопросам местного значения и распространения правового регулирования Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» на устройство, содержание и обеспечение санитарного состояния сибиреязвенных скотомогильников, биотермических ям и других аналогичных объектов. Кроме того, в целях предотвращения случаев необоснованного расширения компетенции органов местного самоуправления по инициативе депутатов-членов Комитета Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 281-ФЗ в Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были внесены изменения, предусматривающие отнесение скотомогильников (биотермических ям) к видам имущества, которое может находится в собственности субъектов Российской Федерации.

До относительно недавнего времени суды различных инстанций данную позицию не разделяли, однако в 2010 году в судебной практике наметился перелом.

10 февраля 2010 года Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской вынесла Определение № 32-В09-19, в котором указала, что Федеральный закон от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «не может распространяться на регулирование вопросов оборудования и содержания скотомогильников администрациями муниципальных районов, которые к тому же не могут быть отнесены к вопросам местного значения муниципального района в рамках участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципального района, организации и осуществления мероприятий по защите населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Таким образом, для органов местного самоуправления можно считать проблему скотомогильников в целом решенной.

Относительно полей фильтрации необходимо отметить следующее.

Понятие отходов в Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ не дифференцировано в зависимости от их агрегатного состояния и физической формы, в связи с этим функции по сбору и транспортировке реализуются поселениями не только в отношении твердых бытовых отходов. В соответствии с федеральным классификационным каталогом отходов, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов Российской Федерации от 2 декабря 2002 года № 786 одним из видов отходов являются хозяйственно-бытовые стоки и отходы (осадки) из выгребных ям. Вывоз последних осуществляется, например, специализированным ассенизационным автотранспортом (машинами типа АНМ-53, КО-503 и им подобными). При наличии централизованной системы канализации прием сточных вод абонентов с последующей передачей их на очистные сооружения осуществляется в рамках технологического процесса водоотведения (пункт 1 Правил пользования системами коммунального водоснабжения и канализации в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1999 года № 167).

Водоотведение относится к вопросам местного значения поселений. Однако сами очистные сооружения канализации обеспечивают обезвреживание отходов, в связи с чем данные объекты сходны по своей сути с мусоросжигательными заводами, полигонами твердых бытовых отходов и иными предприятиями, осуществляющими утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов. Организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов относится Федеральным законом к вопросам местного значения муниципальных районов, а сами очистные сооружения следует считать имуществом, предназначенным для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов (пункт 9 части 3 статьи 50 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ).

С учетом изложенного, поля фильтрации, являющиеся технологическим элементом очистных сооружений канализации следует относить к зоне ответственности органов местного самоуправления муниципальных районов - собственников указанных сооружений.

Вопрос.

7) В настоящее время органы местного самоуправления вынуждены осуществлять мероприятия по организации доставки тел одиноко проживавших, неопознанных, не имеющих родственников и без определенного жительства граждан для проведения патолого-анатомических исследований тел. Федеральным законодательством данный вопрос остается не урегулированным. На органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обязанности по доставке тел для указанных целей также не возложены.

Полагаем, что указанная проблема является неединичной и с 1 января 2008 года вопросы, не отнесенные как к компетенции органов местного самоуправления, так и органов государственной власти, не могут исполняться органами местного самоуправления за счет собственных средств, поскольку финансирование указанных вопросов в сложившейся ситуации будет являться нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

Просим решить проблему осуществления органами местного самоуправления мероприятий по организации доставки тел одиноко проживавших, неопознанных, не имеющих родственников и без определенного жительства граждан для проведения патолого-анатомических исследований тел.

Ответ.

Согласно пункту 22 части 1 статьи 14, пункту 17 части 1 статьи 15, пункту 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ к вопросам местного значения всех типов муниципальных образований относится организация оказания ритуальных услуг и содержание мест захоронения. Полномочия органов местного самоуправления по решению данного вопроса местного значения конкретизируются в Федеральном законе от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». Кроме того, в соответствии с пунктом 9 части 1, частью 1.1 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ органы местного самоуправления в целях решения данного вопроса местного значения могут осуществлять и иные полномочия, установленные частью 1 статьи 17 указанного Федерального закона, иными федеральными законами, уставами муниципальных образований. В частности, согласно статье 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно устанавливать расходные обязательства муниципального образования по решению вопросов местного значения.