Муниципальное право

      МИНИСТЕРСТВО ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

      РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 

      УФИМСКИЙ ЮРИДИЧЕСКИЙ ИНСТИТУТ 
 
 

      Кафедра административно-правовых дисциплин 
 
 
 
 

      А.Н. Миронов, Н.М. Павинский  
 

      МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

      РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 
 
 
 

      Курс лекций 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      У Ф А - 2002

 

       УДК 342

      ББК 67.620.612

      М 64

      Миронов А.Н., Павинский Н.М.  Муниципальное право Российской Федерации: Курс лекций. - Уфа: Уфимский юридический институт МВД РФ 2002. - 196с. 
 
 
 
 

      Курс лекций подготовлен в соответствии с программой курса «Муниципальное право России» по специализации «Юриспруденция» и содержит ответы на основные вопросы по дисциплине.

      Соответствует требованиям государственного стандарта, учитывает современный уровень знаний по организации местного самоуправления в России. Освещает основные понятия, положения, категории, институты муниципального права, процесс становления и развития местного самоуправления в нашей стране.

   Предназначается для студентов, курсантов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, исследующих данную проблематику. 
 
 
 

Рецензенты: заместитель начальника УВД г.Уфы кандидат                         юридических наук, доцент Шарафутдинов Ш.Ф.;

начальник кафедры государственно-правовых дисциплин доктор юридических наук, профессор Хабибулин А.Г. 
 
 
 
 

      Печатается по решению редакционно-издательского совета Уфимского юридического института МВД РФ 
 

    ©  Уфимский юридический институт МВД РФ, 2002

    ISBN 5-7247-0454-4 

    Лекция 1. Муниципальное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина.

    1. Понятие муниципального права как комплексной отрасли права. Предмет и метод муниципального права.

    2. Муниципально-правовые нормы и правоотношения. Система муниципального права. Субъекты и источники муниципального права.

    3. Муниципальное право как наука. Задачи науки муниципального права. Методологические основы муниципального права.

    4. Муниципальное право как учебная дисциплина. Система учебной дисциплины муниципального права.

    1. Понятие муниципального права как комплексной отрасли права. Предмет и метод муниципального права.

    Понятие «муниципальное право» является новым в отечественном государствоведении. С начала 90-х годов российская юридическая наука энергично обсуждает тему обособления муниципального права в отдельную правовую отрасль. Возникновение проблемы муниципального права в известной мере диктуется развитием права, законодательства и, конечно, юридической науки, активно реагирующих на общественные изменения. Кроме того в обществе сложилась устойчивая и многослойная группа отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, происходит количественное и качественное наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправление.

    Выделение отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения муниципального образования в решении вопросов местного значения, обусловлено тем, что: во-первых, местное самоуправление составляет самостоятельную систему власти народа на местах, а органы местного самоуправления полномочны решать все вопросы местного значения; во-вторых, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а значит, их деятельность не охватывается осуществляемым государственным строительством¹.

    Муниципальное право подобно любой другой отрасли права представляет собой совокупность связанных между собой правовых норм, закрепляющих  и регулирующих особый круг общественных отношений. Известно, что отрасли права различаются, прежде всего, по предмету регулирования. Поэтому, чтобы дать понятие муниципального права, необходимо выявить специфику общественных отношений, составляющих его предмет. Это позволит отграничить муниципальное право от других отраслей российского права и определить, что же обуславливает объединение данных отношений в самостоятельный вид общественных отношений, объективно требующий муниципально-правового регулирования.

    Можно выделить следующие отличительные признаки отношений, составляющих предмет муниципально-правового регулирования.

    Во-первых, данные отношения имеют локально-территориальный характер. Они возникают на местном территориальном уровне в процессе осуществления местного самоуправления населением городских, сельских поселений и других муниципальных образований, территории которых устанавливаются в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

    Во-вторых, эти отношения носят комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни: экономической, бюджетно-финансовой, социально-культурной, охраны общественного порядка и др.

    В-третьих, обязательным субъектом муниципально-правовых отношений выступает либо население муниципального образования, которое непосредственно, т.е. путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, решает вопросы местного значения, либо орган или должностное лицо местного самоуправления, наделенные полномочиями по решению данных вопросов².

    Предметом муниципального права России как отрасли права являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и регулированием:

1. территориальных, финансово-экономических, правовых основ местного самоуправления и государственных гарантий его осуществления;
2. организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления;
3. полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;
4. отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

    Под методом правового регулирования муниципального права РФ следует понимать совокупность приемов, способов, средств воздействия на участников общественных отношений, возникающих в процессе деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.

    Характер правового регулирования муниципальных отношений обусловлен спецификой предмета муниципального права, который охватывает сферы и публичного, и частного права.

    При регулировании властной деятельности органов местного самоуправления, отношений в сфере муниципальной службы используется метод субординации (авторитарный). Метод субординации (императивный метод) - это способ властного, императивного воздействия на участников общественных отношений. Императивный метод заключается в подчинении одного субъекта другому. Вместе с тем предмет муниципального права охватывает отношения из сферы частного права. Органы местного самоуправления не только осуществляют публично-правовую деятельность, но и реализуют права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования. Они вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки т.д. Дозволение, определяющее диспозитивный характер правового регулирования, широко используется в муниципальном праве.

    Кроме императивного и диспозитивного  методов правового регулирования в муниципальном праве используется метод гарантий, который широко применяется, прежде всего, на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления³.

    Особенность гарантирующего правового воздействия в муниципальном праве состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, взяло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. Так, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что образование органов  местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается (ст.17). В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст.37).

    Муниципальное право как отрасль права имеет свои особенности, связанные с тем, что оно не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе национального права России определяется тем, что муниципальное право - это вторичное, производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем. Такие образования в науке именуются комплексными отраслями (например, хозяйственная, банковская и др.).

    Ряд общественных отношений, участниками которых могут быть субъекты муниципального права, урегулированы нормами различных отраслей права, прежде всего конституционного и административного. Нормы конституционного права закрепляют основные организационно-правовые формы осуществления местного самоуправления, правовые основы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями различных форм собственности, общественными объединениями. Нормами административного права устанавливаются правовое положение и функции аппарата органов местного самоуправления.

    Особенность многих норм муниципального права состоит в том, что они выступают в качестве норм основных отраслей права и в то же время принадлежат к муниципальному праву. Все это определяет комплексный характер муниципального права⁴.

    Определив предмет и методы правового регулирования муниципального права, представляется необходимым дать определение муниципального права.

    Муниципальное право Российской Федерации - это комплексная отрасль российского права, представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления². 
 
 
 

    2. Муниципально-правовые нормы и правоотношения. Система муниципального права. Субъекты и источники муниципального права

    Муниципально-правовая норма - признаваемое и обеспечиваемое государством общеобязательное правило, из которого вытекают права и обязанности участников общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления, чьи действия призвано регулировать данное правило в качестве образца, эталона, масштаба поведения. Особенности, характерные для муниципального права, как комплексной отрасли права присущи и правовым нормам, в совокупности составляющим данную отрасль права.

    По объекту правового регулирования, т.е. по кругу регулируемых отношений, муниципально-правовые нормы делятся на нормы, закрепляющие: местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции местного самоуправления); основы деятельности местного самоуправления (территориальная, организационная, финансово-экономическая основы);  полномочия местного самоуправления (муниципальных образований); гарантии местного самоуправления; ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль за их деятельностью.

    По способу воздействия на субъектов муниципально-правовые нормы делятся на:

    управомочивающие нормы (предоставляют субъектам определенные правомочия (например, определяют предметы ведения местного самоуправления));

    обязывающие нормы (возлагают на субъектов обязанности (например, обязанности муниципальных органов перед гражданами, органов государственной власти перед органами местного самоуправления));