Муниципальное право

    Одной из организационных форм, с помощью которой осуществляется функция защиты интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы муниципальных образований. Муниципальное образование в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций (ст. 10).  В РФ действуют общероссийские, межрегиональные и региональные ассоциации и союзы местного самоуправления, деятельность которых выступает важным фактором в государственной и общественной жизни, в том числе и в плане обеспечения прав законных интересов местного самоуправления на различных уровнях государственной власти. 
 
 
 
 

    Лекция 4.  Местное самоуправление и государственная власть 

1. Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации.
2. Разграничение предметов ведения государственной власти и местного самоуправления.
3. Государственная поддержка местного самоуправления.
4. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

    1. Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации.

    Одним из кардинальных является вопрос о соотношении местного самоуправления и государственной власти. Его решение основывается на конституционном принципе, согласно которому органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Устанавливая самостоятельность местной власти, Конституция и федеральное законодательство определяют основные параметры взаимодействия местного самоуправления и государственной власти:

    запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами;

    государственная поддержка местного самоуправления, которая включает в себя создание органами государственной власти правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления. На федеральном уровне осуществляется Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г.;

    установление на федеральном уровне запрета на ограничение прав местного самоуправления;

    возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, финансовое обеспечение их осуществления;

    компенсация дополнительных расходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;

    законодательное разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти её субъектов по вопросам местного самоуправления, закрепление предметов ведения местного самоуправления. Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” конкретно и исчерпывающим образом устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления (ст.4), полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации (ст.5), предметы ведения местного самоуправления (ст.6);

    государственная регистрация устава муниципального образования, установление Федеральным законом от 28 августа 1995 г. государственных требований, предъявляемых к содержанию устава муниципального образования (ст.8);

    установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством (ст.49), которую, по нашему мнению, следует рассматривать как государственно-правовую ответственность;

    осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (ст.51);

    возможность обжалования в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления (ст.52).

    Указом Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. “Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации” констатируется, что первый этап реформы местного самоуправления в основном завершен. Приоритетным направлением деятельности Президента и Правительства Российской Федерации названо активное содействие становлению и развитию местного самоуправления.

    Координационным центром при Президенте РФ, обеспечивающим рассмотрение вопросов развития местного самоуправления, является Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации. В число его основных задач входят: разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по её реализации; обеспечение взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при реализации этой политики; рассмотрение проектов федеральных программ, затрагивающих вопросы местного самоуправления; пропаганда и разъяснение целей и задач государственной политики в области местного самоуправления и др. Эти задачи предусмотрены Положением, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 29 мая 1997 г. “О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации”³. Не менее половины членов Совета составляют выборные должностные лица местного самоуправления. При необходимости решения Совета оформляются распоряжениями Президента РФ⁴.

    Раскрывая вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления, следует иметь ввиду, что, с одной стороны, не должны допускаться жесткое внеправовое вмешательство органов государственной власти в сферу деятельности местного самоуправления, подмена системы местного самоуправления органами государственной власти, с другой стороны, не должно быть абсолютного отрыва, оторванности местного самоуправления и его органов от системы государственной власти, ибо, хотя и на разных уровнях, они в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством осуществляют публичную власть². 

    2. Разграничение предметов ведения государственной власти и местного самоуправления.

    В становлении и развитии местного самоуправления, формировании муниципального права большую роль играют органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации. Взаимодействие с органами местного самоуправления и его должностными лицами в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики - решения социально-экономических, политических и гуманитарных проблем развития округа, области, края, республики. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствую через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, стабилизации политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.

    К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.4) относит:

1. принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;
2. обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;
3. обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации обязанностей государства в области местного самоуправления;
4. регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;
5. наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;
6. установление государственных минимальных социальных стандартов;
7. регулирование отношений между федеральным и местными бюджетами;
8. принятие федеральных программ развития местного самоуправления;
9. компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;
10. регулирование и защита прав  граждан на осуществление местного самоуправления;
11. обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
12. установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
13. установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;
14. регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;
15. осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления за нарушения законов;
16. регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;
17. регулирование основ муниципальной службы.

    К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

1. принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;
2. обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;
3. регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;
4. регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;
5. обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
6. наделение органов местного самоуправления законом, отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;
7. принятие региональных программ развития местного самоуправления;
8. защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;
9. обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;
10. обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;
11. установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение границ и наименований;
12. компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
13. регулирование законами особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;
14. законодательство о муниципальной службе;
15. принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
16. установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

    Характер и содержание перечисленных полномочий позволяет на основе их классификации определить основные направления взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления: 1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль за исполнением соответствующего законодательства; 2) разработка и принятие программ развития местного самоуправления; 3) дальнейшее совершенствование разграничения компетенций государственных органов и органов местного самоуправления; 4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления; 5) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

    Правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль за исполнением соответствующего законодательства составляют приоритетное направление в деятельности органов  государственной власти субъектов Российской Федерации на современном этапе. Это объясняется тем, что законодательная основа местного самоуправления в значительной степени формируется именно на региональном уровне. Вопросы местного самоуправления прежде всего регулируются в уставах (основных законах) субъектов Российской Федерации. Большинство из них, как правило, включает отдельный раздел, посвященный местному самоуправлению, который содержит нормы, определяющие:

    - статус местного самоуправления;

    - принципы местного самоуправления;

    - право граждан осуществлять местное самоуправление через институты непосредственной демократии, представительные органы и выборных должностных лиц;

    - территориальные основы местного самоуправления;

    - правовую основу местного самоуправления;

    - финансово- экономическую основу местного самоуправления;

    - полномочия местного самоуправления;

    - формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

    - особенности организации и деятельности местного самоуправления в регионе;

    - гарантии местного самоуправления.

    В основном соответствующие разделы и статьи уставов носят общий характер, часть из них имеет отсылочный характер, указывая на отдельные законы субъектов Российской Федерации, в которых регулируются определенные вопросы местного самоуправления.

    3. Государственная поддержка местного самоуправления.

    Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление (ст.9 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).