Город как субъект муниципального права

      Содержание 

Введение

      Актуальность  исследования. Важная роль в экономической, культурной и политической жизни России принадлежит городам. Российские города представляют собой места сосредоточения людского потенциала, управленческих связей, большинства промышленных предприятий, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительских и других учреждений. Формально-юридически они имеют статус муниципальных территориальных образований или административно-территориальных единиц. Среди них особое место занимают города, являющиеся административными центрами субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Еврейской автономной области и автономных округов)1. Соответственно речь идет о 89 из 1095 городов страны.

      Роль  и своеобразие городов - административных центров субъектов Российской Федерации  определяются историческими, экономическими и социально-культурными условиями их существования, федеративным устройством России и муниципальным (местным) характером данных городов как территориальных образований со специфическим самоуправлением.

      Цель  курсовой работы охарактеризовать город как субъект муниципального права.

      Для достижения данной цели поставлены задачи:

      - рассмотреть понятие и виды городов в Российской Федерации;

      - описать решение вопросов финансовой деятельности в соответствии с особенностями городских органов власти;

      - изучить проявление федерализма в разграничении полномочий государственного бюджета и бюджетов городов;

      - рассмотреть муниципальную собственность как важнейший элемент местного самоуправления. 
 

Глава 1. Понятие и виды городов Российской Федерации

§ 1. Понятие городов в Российской Федерации

      Вопрос  о статусе города - административного  центра субъекта Российской Федерации  является достаточно сложным. Его решение  находится на перекрестке различных  проблем: выявление места такого города среди разнообразных административно-территориальных образований (единиц) стра-ны; определение основ прямого и косвенного правового регулирования статуса города в соотношении с государственно-правовым «весом» конкретных субъектов федерации и положением города как важнейшего самоуправляющегося муниципального территориального образования; установление механизма самоуправления в городе и соотношение последнего как административного и культурно-экономического центра субъекта Российской Федерации. Однако до настоящего времени анализ правового статуса города как административного центра субъекта РФ находится вне поля зрения научных исследований.

      В толковом словаре город определяется как крупный населенный пункт, административный, торговый, промышленный и культурный центр. В Философском словаре под редакцией И.Т. Фролова (1986 г.) город и деревня рассматриваются как относительно обособленные формы общественного расселения людей. При этом объективной основой отделения города от деревни называются потребности развития материального производства, которое на определенном этапе с необходимостью порождает общественное разделение труда: отделение промышленности от сельского хозяйства, выступающее вначале как отделение ремесла от земледелия, умственного труда от физического. Здесь обращается внимание на то, что с момента своего появления города выступали административными, военными и культурными центрами территорий, а с выделением из общин ремесленного производства - и в роли производственно-ремесленных центров (хотя в период феодализма центр хозяйственной жизни переместился в деревню).

      В Географическом энциклопедическом  словаре (1998 г.) город квалифицируется  как населенный пункт, отнесенный законодательством  государства к категории городов, обладающих, как правило, значительной (по сравнению с сельскими поселениями страны) численностью населения, которое занято преимущественно в несельскохозяйственных сферах деятельности. Здесь же справедливо указывается на историческую изменчивость понятия «город». Возникнув с переходом от первобытнообщинного строя к классовому обществу, города действительно получали все большее развитие по мере углубления общественного разделения труда.

      Города являются местами сосредоточения промышленных, транспортных, торговых, культурных, административно-политических функций, центрами науки, организации отдыха и лечения, обслуживания окружающей сельскохозяйственной территории.

      Таким образом, сопоставив изложенные позиции  в отношении понятия «город», можно выделить три признака (черты), характеризующие города. Во-первых, это выполнение городом функции центра соответствующих территорий в различных аспектах: административном, промышленном, культурном, научном и др. Во-вторых, это количественная оценка города как крупного населенного пункта по сравнению с сельскими поселениями. И, в-третьих, это формально-юридический признак отнесения законодательством населенного пункта к категории городов.

      Согласно  Советскому энциклопедическому словарю  городом считается населенный пункт, достигший определенной людности (критерий которой различен, обычно не менее 2-5 тыс. жителей) и выполняющий преимущественно промышленные, транспортные, торговые, культурные и административно-политические функции. Некоторые ученые понимают под городом населенный пункт, большинство жителей которого не занимаются сельским хозяйством. Таким образом, функции города обусловлены задачами развития промышленности и обслуживания прилегающей территории. Вероятно, подобное определение города является исторически правильным и сохраняется некоторую историческую преемственность. Помимо этого, в «советские времена» он приобрел и значительную политическую функцию, которой должен был бы обладать с момента появления как такового (на Руси  город не имел весомой политической силы до конца XIX века). Таким образом, необходимо отметить один из плюсов существования СССР. В политической жизни страны город представляет собой общественно-политический организм, обеспечивающий самоуправление и являющийся административно-территориальной единицей.

1.2. Виды городов

      В настоящее время города, особенно крупные, являются центрами политической, экономической, социально-культурной жизни государства, имеют свои особенности, специализацию хозяйства, этнический, демографический и количественный состав населения, различное административно-территориальное устройство и другую специфику. Однако проблемы типологии современного города недостаточно исследованы, в законодательстве практически не отражается специфика их правового статуса, нет достаточно четких и ясных критериев классификации городов.

      По профилю и специализации хозяйства выделяют промышленные центры, портовые города, научные центры, «закрытые» города, транспортные узлы. В 90-е годы появились сельские или квазисельские города. Согласно Положению о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, утвержденному Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г., в зависимости от административного статуса различают города республиканского, краевого, областного, окружного районного подчинения. Особый статус имеет г. Москва как столица государства.¹ По административному устройству города областного значения подразделяются на являющиеся административными центрами районов и областей и не являющиеся таковыми. Административные центры — это, как правило, крупные города, развитые в промышленном и социально-культурном отношении.

      Города  областного значения можно подразделить на имеющие и не имеющие районного деления. Наличие районного деления связано с большой численностью городского населения, обширной территорией и состоянием городского хозяйства. Создание районов в крупных административных и промышленных центрах вполне целесообразно, а в тех городах, где количество населения невелико, где компактная территория и сравнительно однородный состав населения, где доминируют отдельные отрасли народного хозяйства, не всегда имеет смысл создавать внутригородские районы, а значит и районное самоуправление.

      В территорию некоторых городов областного значения включены близлежащие поселки и села, что обусловлено спецификой крупного города, концентрирующего в себе значительный объем хозяйства. Наиболее актуальными являются проблемы правового статуса городов, особенно городов областного значения. Анализ действующего законодательства позволяет подразделить правовой статус городов на общий, специальный (например, города пограничной зоны, курортные города, поселки городского типа и т.д.) и индивидуальный статус конкретного города.

      Город областного значения в качестве объекта  социального управления представляет собой сложную социально-экономическую систему, совокупность различных, но органически взаимосвязанных объектов, управляемых разными субъектами. Таким образом, областной город приобретает специфические  черты, т.к. в условиях федеративного государства, как центр субъекта Федерации, получает иной по сравнению с другими городами правовой статус. То есть областной центр является составной частью субъекта Федерации и Федерации в целом, а значит – частью системы государственного управления. В его границах соприкасаются полномочия и интересы государственных федеральных структур, областных и государственных органов власти, субъекта Федерации и муниципальных органов.

      Проявляются вышеупомянутые взаимодействия в следующем: во-первых, в областном центре, функционируют  органы и иные структуры федеральной государственной власти; во-вторых, областной  центр  выступает  как сосредоточение органов и организаций областного значения; в-третьих, областной центр, обеспечивая на своей территории деятельность федеральной и областной власти, в то же время выступает как субъект местного самоуправления со своими правами и обязанностями, не являющимися государственными полномочиями. Указанные структуры, осуществляющие деятельность в черте одного населенного пункта, обеспечиваются единой инфраструктурой. Поэтому, вероятно, требуется четкое определение правового статуса областного центра, отражающего специфику его положения.

      Принятие  Конституции РФ 1993 г. наметило тенденцию  серьезного влияния города на политическую и экономическую жизнь в стране, что требует комплексного рассмотрения всех сторон его деятельности. Анализ действующего законодательства дает основание, считать город субъектом права, поскольку субъектами права являются люди и их объединения, выступающие в качестве носителей предусмотренных законом прав и обязанностей, местное же самоуправление определяется Европейской хартией, как право местных сообществ самостоятельно решать большую часть публичных дел (ст. 3).² Соответственно, субъектом права является не просто территория, а именно административно-территориальная единица, организованная определенным образом. Административно-территориальная единица представляет собой не только географическое, но и политическое образование, основу которого составляет население. Именно население, формируя органы власти и местного самоуправления, придает административно-территориальной единице политические черты и качества субъектов права. Поэтому, можно говорить о том, что принципы права не допускают существовании местного самоуправления и на уровне города, и на уровне района, т.к. одно и то же население, одна и та же территория не может быть представлена дважды. Субъектами права являются лишь более или менее значительные, устойчивые, постоянные образования, которые характеризуются единством воли и цели, а также определенной внутренней организацией, это не случайные и не временные соединения граждан или каких-то структур.³

      Деятельность  города носит публичный характер, выражая общезначимые интересы местного сообщества и всего государства в целом. Признание города субъектом права наделяет его определенными правами и обязанностями, необходимыми для осуществления целей, задач и функций. Таким образом, использую аналогию понятий, как и в гражданском законодательстве РФ юридические лица не могут быть зарегистрированы по одному и тому же фактическому адресу, так и на одной и той же территории, при сохранении одного и того же состава участников (населения), не могут существовать различные субъекты правоотношений. Проводя дальнейшую аналогию с гражданско-правовыми отношениями, можно говорить о муниципальном управлении на уровне города лишь как о неком координационном центре (структура подобная холдингу). В данном случае городской муниципалитет должен являться лишь представителем районных образований в органах власти субъектов Федерации. Фактически, районные органы самоуправления на договорной основе создают некий координационный совет, наделяя его определенными представительскими, а также некоторыми властными полномочиями. То есть, формируется не городское самоуправление, а органы управления городом. При этом, крайне важным является их создание «снизу», т.к. в противном случае не происходит формирования  политики города власти на основе решений, принимаемых в районах. Субъект, первоначально наделенный властью, практически невозможно лишить ее. В нашем же случае необходимо не ограничение власти городского муниципалитета, а координация деятельности районов в условиях существования Федерации.

      Таким образом, в современных условиях развития РФ, город, переходящий к рыночным отношениям, будет представлять собой звено государственного устройства, как элемент местного самоуправления. Фактически, появляется представительство городов на государственном уровне, подобно представительству населения в органах законодательной власти. В этом случае, отношения «государство-город» прекращают носить императивный характер со строго заданным вектором власти. 

Глава 2. Правовое регулирование статуса города

2.1. Решение вопросов финансовой деятельности в соответствии с особенностями городских органов власти

      Особенностью  власти городского самоуправления, в  отличие от государственной власти, является отсутствие ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Последняя вообще отсутствует как элемент власти на уровне местного сообщества, т.е. отсутствует, в принципе, какое-либо подчинение судей органам местного самоуправления. Разделение же властей на муниципальном уровне может проявляться только посредством разграничения полномочий между представительными и исполнительными органами власти при наличии общих предметов ведения.