Государство и государственные (муниципальные) образования как субъекты гражданского права

Местное самоуправление является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации Утверждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5011 Указ Президента РФ от 15.10.1999 №1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»..

Особенностью рассматриваемой группы субъектов гражданского права является то, что они относятся к категории публично-правовых образований. Основное назначение их деятельности заключается в достижении публичных (общественных) целей в масштабе всей страны (государство), отдельного региона (субъекты РФ) либо определенной местности (муниципальное образование). В связи с этим правовой режим публично-правовых образований во многом определяется нормами публичного права (конституционного, административного и др.). И только тогда, когда Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования вступают в гражданско-правовые отношения, их деятельность целиком подчиняется действию гражданского права.

Наконец, нельзя не отметить, что большинство норм, определяющих правосубъектность юридических лиц (гл. 4 ГК), неприменимо к правосубъектности Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям. Это касается норм о порядке возникновения и прекращения юридических лиц, об учредительных документах, государственной регистрации, видах юридических лиц, их филиалах, представительствах. Иначе, чем для юридических лиц, решены вопросы ответственности по обязательствам (п. 1 ст. 56 ст. 126 ГК).

Включение Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований в число участников гражданских правоотношений означает обязательность соблюдения ими основных начал гражданского законодательства, среди которых первостепенное значение имеет принцип равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений.

Этот принцип, зафиксированный в ст. 1 ГК, обязателен для всех субъектов гражданского права. Между тем, учитывая особые, отмеченные выше качества государства, субъектов РФ и муниципальных образований, законодатель повторно, специально для этой группы субъектов, подчеркивает, что они "выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами" (ст. 124 ГК).

Внутренне присущее гражданско-правовому регулированию свойство равенства участников гражданских правоотношений делает невозможным использование государством, субъектами РФ и муниципальными образованиями властных полномочий при осуществлении ими своей гражданской правосубъектности. Во все периоды существования гражданских правоотношений - при их возникновении, реализации и прекращении - эти субъекты не могут реализовать свои властные полномочия в отношении других участников гражданских правоотношений. Они выступают в гражданском обороте так же, как юридические лица, подчиняясь всем установленным для последних правилам.

Вместе с тем следует отметить, что государство, обладая властными полномочиями, в рамках публичного права имеет возможность воздействовать на гражданско-правовые отношения, уже существующие в реальности (см., например, ст. 417, п. 2 ст. 422 ГК).

Принцип равенства не всегда имеет место, например, в нормах финансового права. Государство и иные публично-правовые образования как собственники имущества созданных ими бюджетных учреждений приобретают возможность ограничения объема субсидиарной ответственности, которую они несут по обязательствам своих учреждений при недостаточности у последних денежных средств. Так Бюджетный кодекс РФ содержит нормы, ограничивающие объем гражданских правомочий контрагентов государственных и муниципальных бюджетных учреждений. Согласно п. 4 ст. 161 БК РФ, если уменьшен объем бюджетных средств, выделяемых такому учреждению для финансирования заключаемых им договоров, то, во-первых, бюджетное учреждение и его контрагент должны согласовать новые сроки, а если необходимо, и другие условия договора; во-вторых, от бюджетного учреждения его контрагент вправе потребовать только реальный ущерб, причиненный изменением условий договора, а не убытки в полном объеме (т.е. и упущенную выгоду), как это предусмотрено ст. 15 ГК.

2.2 Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в гражданских правоотношениях

В соответствии со ст. 125 ГК участие Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, осуществляется через органы государственной власти и органы местного самоуправления без специального уполномочия. Органы государственной власти и органы местного самоуправления действуют соответственно от имени государства, или его субъекта, или муниципального образования в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Стороной гражданского правоотношения становится в этих случаях не орган государственной власти или орган местного самоуправления, а само государство, либо его субъект, либо муниципальное образование.

Между тем государственные и муниципальные публично-правовые образования нередко для осуществления имущественных отношений наделяют свои органы (например, Министерство финансов РФ, Федеральное казначейство РФ, Министерство имущественных отношений РФ) правами юридических лиц обычно в форме учреждений с закреплением за ними имущества на праве оперативного управления.

Какие же органы государственной власти и органы местного самоуправления могут, реализуя установленную для них компетенцию, действовать в сфере гражданского права от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований?

На федеральном уровне от имени государства возможностью своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде обладают Президент, Правительство, министерства, ведомства и другие органы государственной власти. Чаще всего гражданско-правовые действия от имени государства совершают в пределах своей компетенции органы исполнительной власти, уполномоченные управлять государственным имуществом, финансами.

От имени субъектов РФ в гражданских правоотношениях могут выступать президенты, губернаторы, правительства, министерства и ведомства, администрации и др. Среди органов местного самоуправления (их наименования устанавливаются в уставах муниципальных образований), выступающих в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, от имени муниципальных образований, следует назвать городские, сельские, поселковые собрания народных представителей, исполнительные органы (мэры, старосты и др.).

Согласно п. 3 ст. 125 ГК от имени государства, его субъектов и муниципальных образований по их специальному поручению в гражданских правоотношениях могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане. Таким образом, выступление от имени государства, субъектов РФ и муниципальных образований в рассматриваемых случаях должно опираться на нормативный акт, допускающий такую возможность, договор поручения и доверенность соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Правоспособность государства и иных публично-правовых образований не может быть признана общей (универсальной). Эти субъекты в условиях правового государства, действуя в сфере гражданского права, не могут обладать такой полнотой свободы воли, которая позволяла бы им совершать любые гражданско-правовые действия. Их основное назначение заключается в обеспечении публичных интересов, жизненно важных потребностей общества. Этими рамками, определяемыми в Конституции и других законах, и ограничивается гражданская правоспособность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Поэтому ее называют специальной правоспособностью.

Сфера гражданско-правовых отношений, участниками которых являются Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования, достаточно широка. Важнейшими среди них являются отношения собственности. Российской Федерации принадлежит та часть государственной собственности, которую закон именует федеральной. Имущество, принадлежащее на праве государственной собственности субъектам РФ, составляет собственность субъектов РФ. Отнесение государственного имущества к федеральной собственности и собственности субъектов РФ осуществляется в порядке, установленном законом (ст. 214 ГК). Имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью (ст. 215 ГК).

Как и любому иному собственнику, Российской Федерации, ее субъектам и муниципальным образованиям принадлежат права владения, пользования и распоряжения их имуществом. Они могут осуществлять правомочия собственника как непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления, так и опосредованно, создавая самостоятельные субъекты гражданского права - унитарные предприятия и учреждения с закреплением за ними имущества на вещных правах хозяйственного ведения и оперативного управления. В последнем случае имущество остается в собственности публично-правового образования.

Федеральные органы и органы исполнительной власти субъектов РФ могут выступать государственными заказчиками в договорных связях по поставкам и подряду для государственных нужд (ст. ст. 525, 763 ГК).

Широкий круг полномочий по участию в гражданско-правовых обязательствах предоставляет органам местного самоуправления, действующим от имени муниципальных образований, Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) (ред. от 28.09.2010).. Органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки; определять в договорах условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов, выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты. Органы местного самоуправления вправе выступать заказчиками на выполнение работ по благоустройству территорий, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции и оказанию услуг для населения.

Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования могут быть участниками наследственных правоотношений. Любой из названных субъектов может быть призван к наследованию по завещанию, а Российская Федерация при определенных условиях - и к наследованию по закону (ст. ст. 1116, 1151 ГК).

2.3 Ответственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по обязательствам

Всякий раз, когда государство становится участником какого-либо гражданско-правового отношения, оно может быть привлечено к ответственности за нарушение прав и охраняемых законом интересов другого участника этих отношений и наоборот. Это общее правило, касающееся гражданско-правовой ответственности.

Однако говоря о государстве как субъекте ответственности, нужно вести речь об ином - об особых случаях внедоговорной ответственности государства за вред, причиненный в определенных ситуациях.

Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействий) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны РФ, казны субъекта РФ или казны муниципального образования (ст. 16 и 1069 ГК РФ). Таким образом, в законе установлено общее правило об ответственности государства за вред, причиненный его органами или должностными лицами. Такая ответственность наступает независимо от того, является ли орган государства юридическим лицом и может ли он самостоятельно нести ответственность. Естественно, государство не отвечает вместо унитарных (казенных) предприятий и учреждений, не выполняющих властных функций, и их должностных лиц, что не исключает субсидиарной ответственности государства по обязательствам указанных субъектов.

Государство отвечает перед реабилитированными жертвами допущенных им политических репрессий на основании Закона РФ "О реабилитации жертв политических репрессий" Закон РФ от 18.10.1991 N 1761-1 (ред. от 01.07.2005) "О реабилитации жертв политических репрессий"//"Ведомости СНД и ВС РСФСР", 31.10.1991, N 44, ст. 1428. и принятых во исполнение него других нормативных актов.

К ответственности государства в строгом смысле слова относятся только возмещение стоимости имущества и выплата денежной компенсации.

Соответствующие денежные выплаты производятся за счет средств федерального бюджета Министерством финансов РФ в пределах установленных лимитов.

Вред (в том числе моральный), причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается за счет казны РФ, а в случаях, предусмотренных законом, - за счет казны субъекта РФ или муниципального образования в полном объеме независимо от вины должностных лиц соответствующих правоохранительных органов (ст. 1070 ГК). Вред, причиненный этими органами в других ситуациях, возмещается по общим правилам о деликатной ответственности.