Государство и государственные (муниципальные) образования как субъекты гражданского права

Имущество казны, состоящее прежде всего из средств соответствующего государственного или местного бюджета, и составляет материальную базу для самостоятельного участия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях. Бюджетными средствами распоряжаются финансовые органы (федеральное и республиканские министерства финансов, их региональные и местные управления и отделы).

Поэтому именно они чаще всего выступают в качестве органов, уполномоченных публично-правовыми образованиями (т.е. от их имени) для участия в гражданских правоотношениях, в частности при выпуске (эмиссии) государственных или муниципальных внутренних займов или предоставлении кредитов, а также при предъявлении к государственные или муниципальным образованиям имущественных требований (исков), в том числе в порядке субсидиарной ответственности за долги созданных ими учреждений.

Что касается иного находящегося в публичной собственности имущества, то распоряжение им от имени собственника осуществляют иные уполномоченные на то органы. Так, создание, реорганизация и ликвидация государственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе наделение их имуществом на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также контроль за его сохранностью и использованием по назначению осуществляется министерствами и ведомствами либо комитетами по управлению государственным и муниципальным имуществом.

Последние принимают решения об отчуждении недвижимого государственного или муниципального имущества в виде имущественных комплексов, зданий и сооружений в порядке приватизации, а также об изъятии излишнего, неиспользуемого или используемого не по назначению имущества, закрепленного за казенными предприятиями либо за государственными или муниципальными учреждениями, и распоряжаются им от имени учредителя-собственника.

Фонды государственного и муниципального имущества выступают в качестве продавцов в сделках приватизации, а также являются учредителями хозяйственных обществ и товариществ с государственным (или иным публично-правовым) участием, становясь законными владельцами принадлежащих публично-правовым образованиям акций и других ценных бумаг приватизированных предприятий (либо управомоченными лицами в отношении прав требования по "бездокументарным ценным бумагам").

Управление земельными ресурсами государства осуществляет Госкомитет по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем) и его территориальные (региональные) органы; использование находящихся в публичной собственности памятников истории и культуры - Министерство культуры и его органы, в соответствии с законом выполняющие функции органов охраны таких памятников; распоряжение изъятыми предметами контрабанды на основании правил таможенного законодательства осуществляют таможенные органы и т.д.

Определенные законом государственные органы исполнительной власти выступают в роли государственных заказчиков в договорах поставки и подряда для государственных нужд; в роли субъектов некоторых исключительных прав, принадлежащих федеральному государству, и т.д

Гражданское право. В 2-х томах. Том 1. Учебник / Под ред. Е.А. Суханова.—М.: Издательство БЕК, 1994. — 384 с.§ 1. Особенности гражданской правосубъектности государства Гражданская правоспособность государства. Особое положение государства как субъекта гражданского права определяется и проявляется не в его отношениях с другими субъектами - гражданами и юридическими лицами, а в природе образования и существования. Это выражается в объеме его правоспособности.

Особенность государства заключается в том, что оно - носитель политической власти и суверенитета, и в силу этого в нормативном порядке регулирует имущественные и иные отношения, определяет правосубъек-тность граждан и юридических лиц. Но в нормативном порядке определяется и правосубъектность самого государства как участника гражданских правоотношений.

Она небезгранична. Правосубъектность государства по содержанию и объему отличается от правосубъектности граждан и юридических лиц в

• Ср. ч. 3 ст. 17 и ч. 1 ст. 18 Закона РСФСР от 25 октября 1990 г. "О свободе вероисповеданий". Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 21. Ст. 240.

107

силу природы самого этого образования. Так, только оно может выпускать государственные казначейские обязательства. Однако выступая в качестве субъекта права в гражданском обороте, оно действует как равноправный его участник и не должно обладать какими-либо преимуществами и льготами по сравнению с другими субъектами (п. 1 ст. 25 Основ гражданского законодательства).

Следует согласиться с утверждением, что гражданская правос

пособность государства - специальная, а не универсальная*. Государство имеет лило» те гражданские права и обязанности, которые предусмотрены законом. Так, в соответствии со ст. 21 Закона РСФСР от 24 декабря 1990г. "О собственности в РСФСР" государству может принадлежать имущество, необходимое для осуществления его задач, а иное имущество подлежит принудительному отчуждению (абз. 4 п. 4 ст. 7).

Гражданская дееспособность государства. Государство приобретает для себя гражданские права и создает гражданские обязанности (т.е. участвует в гражданском обороте) через свои органы. От имени государства в гражданских правоотношениях участвуют специальные органы управления государственным имуществом - фонды государственного имущества и комитеты по управлению государственным имуществом. Эти органы непосредственно управляют основной массой принадлежащего государству имущества, не распределенного им между своими самостоятельными юридическими лицами (и составляющего казну государства). Они выступают в качестве арендодателей при сдаче государственного имущества (имущественных комплексов) в аренду, в качестве отчуждателей при проведении приватизации (разгосударствления) имущества и в других аналогичных случаях.

От имени государства в целом могут также выступать органы министерств финансов (финансовые отделы и управления), распоряжающиеся средствами государственных бюджетов, а также иные специально уполномоченные на то государством органы (например, государственные органы охраны памятников истории и культуры при принятии таких памятников в собственность государства или их передаче в пользование юридическим лицам и гражданам).

Государственные образования как участники гражданских правоотношений. Особенности государственного устройства позволяют выделить

в качестве участников гражданских правоотношений разнообразные государственные образования. Важно подчеркнуть, что государство не выступает более в качестве единого субъекта гражданских правоотношений. Напротив, оно характеризуется теперь множественностью субъектов:

Российская Федерация как целое; республики и автономные (национально-территориальные) образования в составе федерации; края, области и приравненные к ним административно-территориальные образования. При этом все они независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга (п. 2 ст. 20 Закона о собственности в РСФСР).

Следует также иметь в виду, что по российскому законодательству к государственным образованиям не относятся местные административно-территориальные образования (районы, города, поселки и т.п.). Государ-

* См.: Субъекты гражданского права. М., 1984. С. 270.

108

ственная казна

как база имущественной обособленности государства в соответствии со ст. 22 Закона о собственности образуется только на уровне федерации, входящих в ее состав республик и других национально-территориальных образований, а также краев и областей. На более низких уровнях государственного устройства речь идет об органах местного самоуправления, имущество которых объявлено муниципальной, а не государственной собственностью. Соответственно этому содержащиеся в законодательстве указания об участии государства в гражданских правоотношениях не могут относиться к муниципальным органам и их имуществу.

Субъектом гражданско-правовых отношений может выступать и иностранное государство как собственник определенного имущества и участник иностранных инвестиций на российской территории*. Однако его правоспособность будет определяться по правилам его национального, а не российского законодательства.

Гражданское право. В 2-х томах. Том 1. Учебник / Под ред. Е.А. Суханова.—М.: Издательство БЕК, 1994. — 384 с.§ 2. Участие государства в гражданских правоотношениях Участие государства в отношениях собственности. Государственная собственность служит основой выступления государства как субъекта гражданского права в имущественном обороте.

Законодательные акты о собственности определяют, какое имущество находится в собственности федерации, а какое - в собственности входящих в ее состав национально-государственных и административно-территориальных образований.

Как собственники своего имущества, государственные образования -республики, национально-территориальные (автономные) образования, административно-территориальные единицы - обособлены и независимы друг от друга и самостоятельно выступают в гражданских правоотношениях. В этом качестве они также обособлены от созданн ых ими государственных юридических лиц, самостоятельно хозяйствующих с переданным им государственным имуществом.

Государственные образования непосредственно владеют, пользуются и распоряжаются своей государственной казной, состоящей из средств госбюджета и иного имущества, не закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями (п. 2 ст. 53 Основ, п. 1 ст. 22 Закона о собственности в РСФСР).

Государство, будучи самостоятельным собственником, отвечает по своим гражданско-правовым обязательствам находящимися в его собственности средствами соответствующей государственной казны (п. 3 ст. 25 Основ гражданского законодательства).

В соответствии с нормами наследственного права государство может выступать в качестве наследника как по завещанию, так и в силу закона (см. гл. 17 настоящего учебника).

Участие государства в иных (внутринациональных) гражданско-правовых отношениях. Государство традиционно становится участником обязательственных отношений при выпуске государственных займов, государственных казначейских обязательств, проведении государственных лотерей.

• Ст. 29 Закона о собственности в РСФСР, ст. 1 Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. "Об иностра

нных инвестициях в РСФСР". Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1008.

109

В связи с мероприятиями по разгосударствлению экономики расширяются случаи участия государства в качестве стороны в договорах купли-продажи, аренды (долгосрочного найма) с условием выкупа, в других гражданско-правовых формах добровольной передачи государством своего имущества в собственность юридических лиц и граждан. Порядок и формы участия государства в этих отношениях определяются законодательными актами о приватизации предприятий, жилищного фонда, земельных участков*.

Поскольку основной формой приватизации государственных предприятий становится акционирование, государство в лице соответствующих фондов государственного имущества становится владельцем акций или долей (паев) хозяйственных обществ, создаваемых на базе приватизированных предприятий. Эти пакеты акций и доли (паи) могут на договорной основе передаваться в управление и использование инвестиционным фондам, холдинговым компаниям и иным юридическим лицам (п. 6 Указа Президента РФ от 1 июля 1992 г.).

Государство может быть участником внедоговорных обязательств, в частности, взыскивая в свою пользу с виновных лиц причиненный ему имущественный вред (ущерб).

В качестве самостоятельного субъекта права государство участвует в авторских и изобретательских правоотношениях (см., например, ст.ст. 140, 141, 146 Основ).

Участие государства во внешнем гражданском обороте.

Государственные образования самостоятельно выступают во внешнеэкономических связях. Они получили право на заключение соглашений о государственных займах и кредитах из иностранных источников, а также на предоставление таких займов и экономической помощи иностранным партнерам.

Государство выступает стороной в договорных отношениях по внешней торговле, прежде всего, в сделках, совершаемых торговыми представительствами государства, которые могут совершать не только от своего имени, но и от имени государства сделки и иные юридические акты для осуществления возложенных на них задач, выступать в судах в качестве истца или представителя истца.

Во внешнем обороте участие государства как партнера по сделке не влечет автоматической возможности привлечения его к имущественной

ответственности в иностранном суде, поскольку этим нарушался бы суверенитет государства. Наличие общепризнанного в мировой коммерческой практике судебного иммунитета суверенного государства (т.е. невозможности привлечения его к суду в качестве ответчика без его на то прямого согласия) делает необходимой оговорку об установлении ответ-

* См. Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР". Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 27. Ст. 927 в редакции Закона РФ от 5 июня 1992 г. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 28. Ст. 1614; Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в РСФСР". Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 28. Ст. 959, в редакции Закона РФ от 23 декабря 1992 г. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 67.

110

ственности государства в гражданско-правовых отношениях с иностранными участниками особым законом об иммунитете (неприкосновенности)

государства и его собственности (п. 4 ст. 25 Основ).

Государство участвует во внешнем обороте и в качестве собственника, например, земли, зданий и сооружений, занимаемых посольствами и другими загранучреждениями.

Государство как субъект ответственности за причинение вреда. Государство отвечает за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу незаконными действиями своих органов, в том числе за вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения или привлечения к уголовной ответственности (ст. 127 Основ гражданского законодательства). Оно также обязано полностью возместить убытки, причиненные им собственнику имущества в связи с прекращением его права собственности решением государственного органа, в том числе и по основаниям, предусмотренным законом (пп. 1 и 3 ст. 55 Основ гражданского законодательства).