Государство и государственные (муниципальные) образования как субъекты гражданского права

Вместе с тем вопросы участия данных публично-правовых образований в имущественных отношениях, регулируемых гражданским правом, недостаточно регламентированы законодателем. Гражданским кодексом РФ установлено применение к муниципальным образованиям положений, определяющих участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Названная норма имеет общий характер и не определяет с должной полнотой содержание и объём гражданской правосубъектности муниципального образования, что, в свою очередь, порождает проблемы применения законодательства на практике.

3

Наряду с этим представляется неполной научная разработанность темы. Проводимые в советский период исследования в основном затрагивали проблематику гражданско-правового положения государства. Работы, посвященные рассмотрению гражданско-правового положения административно-территориальных образований, встречались крайне редко. В этих работах изучались вопросы участия местных Советов народных депутатов в имущественных отношениях, отдельные элементы гражданской правосубъектности местных Советов на фоне анализа гражданской правосубъектности государства. Кардинальное изменение политической и правовой ситуации потребовало как нового подхода к решению вышеназванных проблем, так и исследования новых явлений гражданского оборота с участием субъектов местного самоуправления.

В последние годы проблемам участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях уделяется всё большее внимание. Отдельные аспекты участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях рассматриваются в отраслевых науках гражданского права, муниципального права, теории государства и права. Среди самостоятельных диссертационных исследований можно отметить работы, посвященные праву муниципальной собственности (Е.Л. Слепнёв), разграничению государственной и муниципальной собственности (Д.В. Пятков). Неоднократно поднимались вопросы гражданско-правовой ответственности государства и муниципальных образований. Однако предметом подавляющего большинства исследований является участие в гражданских правоотношениях государства. Муниципальные образования фактически приравниваются к государственным образованиям без выделения присущей им специфики и с недооценкой того факта, что законодатель признает муниципальные образования самостоятельной разновидностью субъекта гражданского права.

Таким образом, в настоящее время отсутствуют комплексные исследования, посвященные определению муниципального образования как самостоятельного субъекта гражданского права, установлению его специфики, изучению особенностей участия муниципального образования в отдельных видах гражданских правоотношений.

4

Изложенные обстоятельства предопределили выбор и разработку темы диссертационного исследования.

Эмпирической базой работы послужили нормативные правовые акты Российской Федерации, относящиеся как к гражданскому законодательству, так и иным отраслям российского права, нормативные правовые и правоприменительные акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также материалы судебной практики. Кроме того, были изучены нормативные акты международного права и законодательство зарубежных стран.

6

Методологическую основу работы составили всеобщий диалектический метод познания и общенаучные методы исследования, к которым можно отнести исторический, формально-логический, системный. Использовались и частнонаучные методы исследования: сравнительно-правовой, структурно-правовой, метод правового моделирования.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что автором предпринята попытка комплексного исследования муниципального образования как субъекта гражданских правоотношений.

На защиту вынесены следующие основные выводы и положения, в которых нашла отражение новизна исследования:

1. Муниципальное образование как субъект гражданского права представляет собой не являющуюся юридическим лицом территориальную организацию населения, которая может иметь в собственности обособленное имущество, отвечает этим имуществом по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные права и нести обязанности для решения вопросов местного значения.

Муниципальное образование как субъект гражданского права обладает признаками организационно-территориального единства, имущественной обособленности, самостоятельной имущественной ответственности, выступления в гражданско-правовых отношениях от своего имени, направленности на решение вопросов местного значения.

2. В связи с наличием общих признаков у муниципального образования и некоммерческой организации предлагается к муниципальным образованиям субсидиарно применять гражданско-правовые нормы не о любых юридических лицах, а только о юридических лицах, являющихся некоммерческими организациями.

3. Муниципальное образование может иметь гражданские права и нести обязанности, необходимые для осуществления функций по решению вопросов местного значения. В связи с этим функциональная правоспособность муниципальных образований является модификацией специальной гражданской правоспособности.

7

4. Нормы гражданского законодательства, регулирующие порядок и последствия реорганизации юридического лица, за некоторым исключением, должны применяться к отношениям правопреемства в процессе образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований. Поскольку образование либо упразднение муниципального образования невозможно без преемства в правах и обязанностях, связанных с осуществлением местного самоуправления, положения гражданского законодательства об учреждении и ликвидации юридических лиц не могут применяться соответственно к отношениям по образованию и упразднению муниципальных образований.

5. Органы местного самоуправления, выступающие в гражданско-правовых отношениях от имени муниципального образования, могут являться юридическими лицами в организационно-правовой форме финансируемых собственником учреждений. В основу разграничения случаев участия органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях как органов муниципального образования и как учреждений положены правосубъектный, содержательно-правовой и объектный критерии.

6. Исходя из положений законодательства о местном самоуправлении совершение гражданско-правовых сделок от имени муниципального образования возможно не только действиями органов местного самоуправления, но и действиями должностных лиц местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной нормативными актами местного самоуправления, определяющими статус этих должностных лиц, а также путем непосредственного волеизъявления граждан на местном референдуме. В качестве действий органов местного самоуправления по осуществлению субъективных прав и исполнению обязанностей муниципального образования могут рассматриваться действия муниципальных служащих, аналогично тому, как действиями юридического лица признаются действия его работников.

7. Определяющее значение местного сообщества (территориального коллектива) в системе местного самоуправления даёт основание рассматривать гражданскую правосубъектность муниципального образования с позиций «теории

8

коллектива», разработанной для раскрытия людского субстрата юридического лица.

8. К муниципальным образованиям не могут применяться положения о несостоятельности (банкротстве) юридических лиц. Для законодательного установления института муниципального банкротства в России отсутствуют как социально-экономические, так и правовые предпосылки.

9. Специальные основания приобретения права собственности муниципального образования могут быть выделены в категорию «муниципализация». В рамках муниципализации необходимо различать две группы отношений: а) целенаправленное приобретение права собственности на имущество, необходимое для муниципальных нужд, в судебном порядке; б) поступление имущества, как правило, бесхозяйного, в муниципальную собственность независимо от воли муниципального образования.

10. Отказ от организационно-правовых форм унитарного предприятия и учреждения нецелесообразен. Создание муниципальным образованием юридических лиц, не обладающих правом собственности, обусловливается необходимостью обеспечения целостности имущественного комплекса муниципального образования.

11. Поскольку муниципальный заказ обеспечивает решение вопросов местного значения, и расходы на его размещение финансируются из муниципального бюджета, следует признать субъектом правоотношений муниципального заказа (муниципальным заказчиком) непосредственно муниципальное образование, но не орган местного самоуправления, действующий от имени и в интересах данного публично-правового образования. Отношения по заключению договоров в системе муниципального заказа отвечают признакам отношений, регулируемых гражданским законодательством, вследствие чего эти отношения должны регулироваться гражданским законодательством на федеральном уровне и не могут определяться нормативными актами органов местного самоуправления.

Предлагается установить субсидиарную ответственность муниципального образования за вред, причинённый вследствие недостатков товара, работы или

9

услуги, если изготовление или продажа товара, выполнение работы или оказание услуги производились по договору муниципального заказа.

10

Первая глава «Общая характеристика гражданской правосубъектности муниципального образования» посвящена анализу понятия муниципального образования как субъекта гражданского права и элементов его правосубъектности.

Параграф первый «Понятие и признаки муниципального образования как субъекта гражданского права» начинается с исследования вопроса о многообразии моделей гражданской правосубъектности муниципальных образований. В параграфе анализируются основания квалификации муниципальных образований в зарубежном и дореволюционном российском праве в качестве юридических лиц публичного права. Рассматриваются современные научные концепции гражданской правосубъектности муниципальных образований.

В результате сравнительного изучения признаков муниципальных образований и юридических лиц сделан вывод, что муниципальные образования как субъекты гражданско-правовых отношений обладают как общими с юридическими лицами, так и определёнными специальными признаками: организационно-территориальное единство и направленность на решение вопросов местного значения. На основе выделенных признаков муниципального образования сформулировано определение муниципального образования как субъекта гражданского права. Муниципальное образование - не являющаяся юридическим лицом территориальная организация населения, которая может иметь в собственности обособленное имущество, отвечает этим имуществом по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные права и нести обязанности для решения вопросов местного значения.

Для установления места муниципального образования в системе субъектов гражданского права проведён сравнительный анализ муниципального образования с тремя группами субъектов гражданского права: другими публично-правовыми образованиями, юридическими лицами и физическими лицами. Отмечены общие родовые признаки публично-правовых образований, к числу которых относится и муниципальное образование. Однако отождествить указанные субъекты не позволяют имеющиеся различия: одноуровневая система муниципальных образований, невозможность нормативного определения ими своей гражданской

11

правосубъектности. Дифференциация государственных и муниципальных образований также объясняется при помощи общественной теории местного самоуправления, поскольку местные сообщества (территориальные коллективы) наделяются правовыми возможностями участия в деятельности муниципального образования. В работе проводится подробное сравнение муниципальных образований и отдельных организационно-правовых форм некоммерческих юридических лиц. В связи с общностью признаков муниципального образования и отдельных организационно-правовых форм некоммерческих организаций сделан вывод о субсидиарном применении к муниципальным образованиям, вступающим в гражданские правоотношения, положений о юридических лицах, являющихся некоммерческими организациями. Параграф завершается сравнением гражданской правосубъектности муниципальных образований и физических лиц.

Во втором параграфе «Гражданская правоспособность муниципального образования» рассмотрено содержание возможностей правообладания муниципального образования и их пределы: предметные, пространственные и временные. В качестве итога полемики со сторонниками теорий общей и универсальной правосубъектности муниципального образования поддержано высказанное ранее мнение о функциональном характере гражданской правосубъектности муниципального образования (Е.Л. Слепнёв) с тем уточнением, что она представляет собой модификацию специальной правосубъектности, так как участие муниципального образования в гражданско-правовых отношениях подчинено решению вопросов местного значения.

Исследование вопроса об ограничении гражданской правоспособности муниципальных образований по территориальному признаку позволяет считать, что определяющим критерием участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях является не территориальная граница сама по себе, а потребности проживающего в пределах этой границы населения.

Для характеристики временных пределов гражданской правосубъектности муниципального образования анализируются основания и порядок его возникновения и прекращения. При возникновении муниципального образования преследуется не цель его участия в гражданско-правовых отношениях, а необходимость реализации права граждан на осуществление местного

12

самоуправления. Сложившиеся в науке гражданского права взгляды о недопустимости применения к муниципальным образованиям правил о порядке создания и прекращения юридических лиц подвергнуты критике. На основе изучения порядка создания муниципальных образований сделан вывод о невозможности создания муниципального образования путем его учреждения вновь без правопреемства и, как следствие, - о невозможности применения к муниципальным образованиям положений Гражданского кодекса РФ об учреждении юридических лиц. Применимость положений гражданского законодательства к отношениям, возникающим 'при создании муниципальных образований, зависит от формы его создания, к которым относятся объединение, вхождение, разделение, выделение и преобразование. К отношениям по созданию муниципального образования необходимо применять ряд положений гражданского законодательства о реорганизации юридического лица, в частности, гарантирующих права кредиторов. К изменению вида муниципального образования могут быть применены гражданско-правовые нормы о преобразовании только при изменении имущественной обеспеченности субъективных гражданских прав иных лиц. В связи с тем, что упразднение муниципального образования допускается действующим законодательством только при условии перехода прав и обязанностей к другим субъектам, к отношениям по упразднению муниципальных образований не могут применяться положения гражданского законодательства о ликвидации юридических лиц. Упразднение муниципального образования через призму гражданско-правовых норм рассматривается как реорганизация, при этом его права и обязанности переходят в порядке правопреемства к тем субъектам, которым передаются полномочия упразднённого муниципального образования.