Государство и государственные (муниципальные) образования как субъекты гражданского права

В качестве ответчика по таким требованиям выступают органы, уполномоченные управлять государственным имуществом, либо финансовые органы, представляющие соответствующее государство как целое, а предметом взыскания служат находящиеся в их распоряжении средства государственной казны.

Глава 2

Гражданское право. В 2-х томах. Том 1. Учебник / Под ред. Е.А. Суханова.—М.: Издательство БЕК, 1994. — 384 с.§ 2. Участие государства в гражданских правоотношениях Участие государства в отношениях собственности. Государственная собственность служит основой выступления государства как субъекта гражданского права в имущественном обороте.

Законодательные акты о собственности определяют, какое имущество находится в собственности федерации, а какое - в собственности входящих в ее состав национально-государственных и административно-территориальных образований.

Как собственники своего имущества, государственные образования -республики, национально-территориальные (автономные) образования, административно-территориальные единицы - обособлены и независимы друг от друга и самостоятельно выступают в гражданских правоотношениях. В этом качестве они также обособлены от созданн ых ими государственных юридических лиц, самостоятельно хозяйствующих с переданным им государственным имуществом.

Государственные образования непосредственно владеют, пользуются и распоряжаются своей государственной казной, состоящей из средств госбюджета и иного имущества, не закрепленного за государственными предприятиями и учреждениями (п. 2 ст. 53 Основ, п. 1 ст. 22 Закона о собственности в РСФСР).

Государство, будучи самостоятельным собственником, отвечает по своим гражданско-правовым обязательствам находящимися в его собственности средствами соответствующей государственной казны (п. 3 ст. 25 Основ гражданского законодательства).

В соответствии с нормами наследственного права государство может выступать в качестве наследника как по завещанию, так и в силу закона (см. гл. 17 настоящего учебника).

Участие государства в иных (внутринациональных) гражданско-правовых отношениях. Государство традиционно становится участником обязательственных отношений при выпуске государственных займов, государственных казначейских обязательств, проведении государственных лотерей.

• Ст. 29 Закона о собственности в РСФСР, ст. 1 Закона РСФСР от 4 июля 1991 г. "Об иностра

нных инвестициях в РСФСР". Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1008.

109

В связи с мероприятиями по разгосударствлению экономики расширяются случаи участия государства в качестве стороны в договорах купли-продажи, аренды (долгосрочного найма) с условием выкупа, в других гражданско-правовых формах добровольной передачи государством своего имущества в собственность юридических лиц и граждан. Порядок и формы участия государства в этих отношениях определяются законодательными актами о приватизации предприятий, жилищного фонда, земельных участков*.

Поскольку основной формой приватизации государственных предприятий становится акционирование, государство в лице соответствующих фондов государственного имущества становится владельцем акций или долей (паев) хозяйственных обществ, создаваемых на базе приватизированных предприятий. Эти пакеты акций и доли (паи) могут на договорной основе передаваться в управление и использование инвестиционным фондам, холдинговым компаниям и иным юридическим лицам (п. 6 Указа Президента РФ от 1 июля 1992 г.).

Государство может быть участником внедоговорных обязательств, в частности, взыскивая в свою пользу с виновных лиц причиненный ему имущественный вред (ущерб).

В качестве самостоятельного субъекта права государство участвует в авторских и изобретательских правоотношениях (см., например, ст.ст. 140, 141, 146 Основ).

Участие государства во внешнем гражданском обороте.

Государственные образования самостоятельно выступают во внешнеэкономических связях. Они получили право на заключение соглашений о государственных займах и кредитах из иностранных источников, а также на предоставление таких займов и экономической помощи иностранным партнерам.

Государство выступает стороной в договорных отношениях по внешней торговле, прежде всего, в сделках, совершаемых торговыми представительствами государства, которые могут совершать не только от своего имени, но и от имени государства сделки и иные юридические акты для осуществления возложенных на них задач, выступать в судах в качестве истца или представителя истца.

Во внешнем обороте участие государства как партнера по сделке не влечет автоматической возможности привлечения его к имущественной

ответственности в иностранном суде, поскольку этим нарушался бы суверенитет государства. Наличие общепризнанного в мировой коммерческой практике судебного иммунитета суверенного государства (т.е. невозможности привлечения его к суду в качестве ответчика без его на то прямого согласия) делает необходимой оговорку об установлении ответ-

* См. Закон РСФСР от 3 июля 1991 г. "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР". Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 27. Ст. 927 в редакции Закона РФ от 5 июня 1992 г. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 28. Ст. 1614; Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. "О приватизации жилищного фонда в РСФСР". Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 28. Ст. 959, в редакции Закона РФ от 23 декабря 1992 г. Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 2. Ст. 67.

110

ственности государства в гражданско-правовых отношениях с иностранными участниками особым законом об иммунитете (неприкосновенности)

государства и его собственности (п. 4 ст. 25 Основ).

Государство участвует во внешнем обороте и в качестве собственника, например, земли, зданий и сооружений, занимаемых посольствами и другими загранучреждениями.

Государство как субъект ответственности за причинение вреда. Государство отвечает за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу незаконными действиями своих органов, в том числе за вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения или привлечения к уголовной ответственности (ст. 127 Основ гражданского законодательства). Оно также обязано полностью возместить убытки, причиненные им собственнику имущества в связи с прекращением его права собственности решением государственного органа, в том числе и по основаниям, предусмотренным законом (пп. 1 и 3 ст. 55 Основ гражданского законодательства).

В качестве ответчика по таким требованиям выступают органы, уполномоченные управлять государственным имуществом, либо финансовые органы, представляющие соответствующее государство как целое, а предметом взыскания служат находящиеся в их распоряжении средства государственной казны.

3. Федеральный закон от 10.07.2002 №86-ФЗ (ред. от 25.11.2009) «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (принят ГД ФС РФ 27.06.2002) // «Парламентская газета» - №131-132 - 13.07.2002, "Российская газета" - №127 - 13.07.2002.

4. Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 16.09.2003) (ред. от 28.09.2010).

5. Закон РФ от 18.10.1991 №1761-1 (ред. от 01.07.2005) «О реабилитации жертв политических репрессий»//»Ведомости СНД и ВС РСФСР» - 31.10.1991 - №44 - ст. 1428.

6. Указ Президента РФ от 15.10.1999 №1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации».

Для того чтобы перейти к детальному изучению темы гражданской правосубъектности муниципальных образований, необходимо дать определение таким понятиям, как «гражданская правосубъектность», «муниципальное образование».

Глава 3

Однако, особый, публичный характер таких субъектов гражданского права, как муниципальные образования, не может не привести к особенностям их участия в гражданских правоотношениях. Нельзя не отметить, что большинство норм, определяющих правосубъектность юридических лиц (гл. 4 ГК) [3], неприменимо к правосубъектности муниципальных образований. Это касается норм о порядке возникновения и прекращения юридических лиц, об учредительных документах, государственной регистрации, видах юридических лиц, их филиалах, представительствах. Иначе, чем для юридических лиц, решены вопросы ответственности по обязательствам (в сравнении пункта 1 статьи 56 со статьей 126 ГК).

Показательно и то, что нормы о правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований законодатель поместил не в главе 4 "Юридические лица", а в самостоятельной главе Гражданского Кодекса (гл. 5) [3], выделяя тем самым эту категорию лиц в самостоятельную группу субъектов гражданского права.

Надо сказать, что в юридической литературе существуют различные мнения относительно содержания гражданской правоспособности публично-правовых образований. Одни авторы характеризуют ее как универсальную, другие - как общую, третьи - специальную, четвертые - как целевую.

Рассмотрим особенности участия муниципальных образований в гражданских правоотношениях на примере некоторых наиболее существенных отличительных сторон гражданской правосубъектности муниципальных образований.

2.1 Специальная правоспособность муниципальных образований

2.2 Органы местного самоуправления и должностные лица муниципального образования как носители правосубъектности

Публично-правовые образования вступают в отношения, регулируемые гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. В этом смысле они действуют как субъекты гражданско-правовых отношений. Между тем их правосубъектность проявляется через создаваемые ими органы, которые являются одновременно их представителями и самостоятельными субъектами гражданского права.

В соответствии с частью 2 статьи 125 Гражданского кодекса РФ от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Органы местного самоуправления вступают в гражданско-правовые отношения, обеспечивая тем самым свое функционирование, поскольку их деятельность связана с осуществлением не только публичных, но и хозяйственных функций, что объясняет попытку законодателя включить органы местного самоуправления в гражданский оборот, который для этих целей признает их юридическими лицами. При этом их хозяйственная деятельность играет второстепенную, вспомогательную роль и направлена исключительно на обеспечение их функционирования в качестве органов местного самоуправления, осуществляющих полномочия по решению вопросов местного значения.

Положения части 2 статьи 41 Федерального закона № 131-ФЗ [5] «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривают, что органы местного самоуправления, которые в соответствии с Федеральным законом и уставом муниципального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц в соответствии с Федеральным законом.

В соответствии с положениями главы 5 ГК РФ [3] органы местного самоуправления, наделенные гражданской правосубъектностью (являясь юридическими лицами), совершая юридические действия, выступают либо от имени муниципального образования, либо от собственного имени. В первом случае из договора, заключенного от имени муниципального образования, права и обязанности возникают у муниципального образования. Во втором носителем прав и обязанностей становится сам орган (юридическое лицо). В этом качестве он заключает договор для удовлетворения обычных для учреждения нужд (например, аренда помещения или приобретение имущества для себя). Сам же орган несет ответственность при совершении деликта, не связанного с осуществлением им публичных функций. В подобных случаях муниципальное образование может отвечать только субсидиарно как собственник учреждения в порядке, предусмотренном пунктом 2 статьи 120 ГК РФ [3].

Органы местного самоуправления, не являющиеся юридическими лицами, могут выступать в гражданских правоотношениях в рамках своей компетенции только от имени муниципального образования.

Как указано в разъяснениях Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению выступая от имени и в интересах муниципального образования, местная администрация может своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, в том числе и с целью получения прибыли. Например, нормы части 2 статьи 51 Федерального закона предусматривают, что органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти РФ (органам государственной власти субъекта РФ) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

Вместе с тем необходимо учитывать, что наличие статуса юридического лица не ограничивает возможность органов местного самоуправления по участию в гражданско-правовых отношениях от имени муниципальных образований, поскольку в этом случае они действуют в соответствии с частью 2 статьи 125 ГК как органы публичной власти, а не как бюджетные учреждения [34].

Как отмечает В.Е. Чиркин в законодательстве РФ нет общего понятия органа публичной власти. Существуют лишь отраслевые понятия органов законодательной, исполнительной (и судебной) власти. В науке существует большое количество работ, посвященных различным органам государства, субъектов РФ, местного самоуправления. Среди них доминируют исследования конституционалистов и административистов об органах государства; понятия органа публичной власти как юридического лица (и тем более - юридического лица публичного права) в них нет. В законах и подзаконных актах, называющих те или иные органы публичной власти юридическими лицами, тоже нет каких-либо уточнений, а понятие юридического лица публичного права ими не используется. Цивилисты, как правило, прямо отказывались признать орган публичной власти юридическим лицом, так как это не соответствовало ст. 48 ГК РФ.