Государство и государственные (муниципальные) образования как субъекты гражданского права

Третий параграф «Гражданская дееспособность муниципального  образования» начинается с исследования правового положения органов местного самоуправления, которые собственными действиями в рамках своей компетенции приобретают и осуществляют гражданские права и обязанности муниципальных образований. Орган местного самоуправления признается юридическим лицом в форме учреждения, являясь помимо этого органом другого субъекта - муниципального образования. Аргументируется допустимость «имплантации»

13

одного субъекта гражданских правоотношений в другой в данном случае, с учётом того, что отрицание статуса юридического лица за органами местного самоуправления рассматривается в качестве причины возможной потери их хозяйственно-экономической и политической самостоятельности в системе местного самоуправления. Удвоение субъекта права не происходит, так как гражданское правоотношение с участием органа местного самоуправления и гражданское правоотношение, в котором субъектом является муниципальное образование в лице того же органа, не отождествляются. В соответствии с трёхэлементной структурой гражданского правоотношения предложены критерии дифференциации выступления органов местного самоуправления в качестве муниципальных органов и в качестве учреждений: правосубъектный, содержательно-правовой и объектный.

Специфика структуры гражданской правосубъектности муниципального образования и органов местного самоуправления состоит в том, что элементом гражданской дееспособности органов местного самоуправления является субсидиарная дееспособность (трансдееспособность)[[2], восполняющая недостаточность собственной дееспособности муниципального образования. В структуре гражданской правосубъектности муниципального образования трансдееспособность представлена в пассивной форме. ]

формой приобретения гражданских прав и обязанностей от имени муниципального образования выступают ненормативные правовые акты органов местного самоуправления или должностных лиц, кроме случаев, когда права и обязанности приобретают и осуществляют от имени муниципального образования по его специальному поручению юридические лица и граждане.

Действия по приобретению и осуществлению гражданских субъективных прав муниципального образования совершаются не только органами местного самоуправления, но также выборными должностными лицами местного самоуправления, что вызывает необходимость корректировки норм гражданского законодательства, в настоящее время не предусматривающих такой возможности. Совершение сделок и иных действий по приобретению гражданских прав и

14

обязанностей муниципального образования возможно также в форме непосредственного волеизъявления (на референдуме, сходах) граждан, что позволит в большей мере учесть интересы населения, проживающего на территории муниципального образования. В диссертации разработаны условия и последствия принятия на местном референдуме решений по вопросам гражданско-правового характера.

Предлагается при определении компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления на совершение сделок от имени муниципального образования предусматривать ограничения по целевой направленности, сумме сделки, фактору заинтересованности в её совершении. Сделка, совершённая от имени муниципального образования с превышением ограничений, установленных федеральным законом, должна рассматриваться как ничтожная в соответствии со ст. 168 ГК РФ. Превышение ограничений, предусмотренных уставом, нормативным актом муниципального образования или нормативным актом субъекта Российской Федерации, должно квалифицироваться как оспоримая сделка согласно ст. 174 ГК РФ, если вторая сторона знала или должна была знать об установленных ограничениях. Действия органа или должностного лица местного самоуправления, выходящие за пределы полномочий, определенных уставом или нормативным актом муниципального образования, могут быть одобрены муниципальным образованием.

По итогам исследования вопросов первой главы сделан вывод о том, что сущность муниципального образования как субъекта гражданского права выражается в территориальном коллективе, интересы и действия которого имеют определяющее значение для реализации гражданской правосубъектности муниципального образования.

Во второй главе «Участие муниципальных образований в вещных отношениях» исследуются проблемы правового регулирования вещных отношений с участием муниципальных образований. В первом параграфе «Система оснований возникновения и прекращения права собственности муниципальных образований» рассмотрены обстоятельства, с которыми связано возникновение и прекращение права муниципальной собственности.

15

Наряду с общегражданскими отмечены основания приобретения права собственности, характерные только для муниципальных образований, которые разделяются на несколько групп. К первой относятся основания приобретения права собственности, обусловленные необходимостью решения вопросов местного значения, в частности: признание права собственности муниципального образования на бесхозяйную недвижимую вещь; приобретение имущества в связи с прекращением юридических лиц в процессе их реорганизации или ликвидации; выкуп недвижимого имущества и земельного участка для муниципальных нужд. Для характеристики названных способов приобретения права собственности предлагается использовать понятие «муниципализация». Даётся определение названного понятия и его отграничение от смежных гражданско-правовых явлений. Основания приобретения права муниципальной собственности второй группы связаны с правами муниципального образования на земельный участок, на котором находится приобретаемое имущество. К таким основаниям относятся: обращение в собственность движимых вещей, от которых собственник отказался; обнаружение клада; самовольная постройка.

Вместе с тем определённые основания возникновения права собственности неприменимы к праву собственности муниципальных образований. Так, в силу действующего законодательства приобретательная давность может являться основанием приобретения только права частной собственности. Вместе с тем это основание приобретения права собственности отвечает признакам муниципализации и его целесообразно применять к муниципальным образованиям при условии внесения предлагаемых дополнений в ст. 234 ГК РФ.

Основания прекращения права собственности муниципального образования рассмотрены на основе их деления на случаи прекращения права собственности по воле собственника и случаи принудительного изъятия имущества у собственника. Исследованы способы прекращения права собственности муниципального образования в ходе приватизации. Выделены основания прекращения права собственности, не применимые к муниципальным образованиям. Так, муниципальные образования не вправе распоряжаться имуществом путем его внесения в уставный капитал создаваемых хозяйственных обществ, за исключением случаев, прямо предусмотренных федеральными

16

законами, либо иными правовыми актами, изданными до введения Гражданского кодекса в действие. Такие исключения установлены в настоящее время лишь законодательством о приватизации.

Во втором параграфе «Осуществление муниципальным образованием правомочий собственника в отношении муниципальной казны» даётся понятие муниципальной казны как имущества, не закреплённого за муниципальными предприятиями и учреждениями. Основную часть муниципальной казны составляют средства местного бюджета. Отношения, возникающие при формировании и использовании бюджетных средств, могут регулироваться не только бюджетным, но и гражданским законодательством, в зависимости от субъектного состава и содержания сложившегося отношения. С целью установления применимого законодательства исследовано соотношение бюджетных и гражданских правоотношений.

Третий параграф «Осуществление правомочий собственника в отношении имущества муниципального образования, закреплённого за муниципальными предприятиями и учреждениями» содержит анализ правоотношений, возникающих между муниципальными образованиями и субъектами права хозяйственного ведения и оперативного управления. На основе полемики с приверженцами отказа от категории ограниченных вещных прав юридических лиц обосновывается сохранение организационно-правовых форм юридических лиц - несобственников необходимостью обеспечения единства имущественного комплекса, используемого для муниципальных нужд. Анализируются примеры необоснованного ограничения правомочий муниципального образования - собственника, а также случаи неправомерного их расширения в правоприменительной практике. Подчёркивается, что ограничения правомочий унитарного предприятия могут устанавливаться только законом или учредительным документом предприятия, но не договором с муниципальным образованием.

В третьей главе «Участие муниципальных образований в обязательственных отношениях» рассматривается воздействие особенностей гражданской правосубъектности муниципальных образований на содержание обязательственных отношений с их участием. Общая характеристика

17

договорных обязательств с участием муниципального образования даётся в первом параграфе данной главы. Воздействие особенностей муниципального образования на гражданско-правовые договорные отношения с их участием проявляется по трём направлениям. Во-первых, выделяются отношения, в которых муниципальное образование выступает в качестве специального субъекта. Во-вторых, ряд договоров не допускают участия в них муниципальных образований. Третья группа включает в себя договоры, безразличные к своему субъектному составу. Типы и разновидности гражданско-правовых договоров отнесены к каждой из названных групп исходя из особенностей субъектного состава, объекта, содержания и оснований возникновения правоотношения.

Гражданским законодательством предусмотрены обязательства, участие в которых является специальным правом муниципального образования, например, обязательства из организации основанных на риске игр. Вместе с тем установлены ограничения на участие муниципальных образований в качестве должников в определённых видах договорных обязательств, таких как вексельные обязательства и обязательства, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.

К числу объектов договорных обязательств с участием муниципального образования относится имущество, входящее в состав казны. Муниципальное образование не наделено правом распоряжения имуществом, закрепленным за унитарным предприятием на праве хозяйственного ведения. Муниципальное образование вправе принимать на себя обязательства по передаче имущества в отношении индивидуально-определённых вещей либо денежных средств, и не вправе быть должником по товарным обязательствам, объектом которых выступают вещи, определяемые родовыми признаками.

Возникновение и исполнение обязательств по передаче муниципального имущества должно соответствовать требованиям, установленным законодательством о приватизации муниципального имущества. Кроме того анализируются условия допустимости заключения муниципальным образованием договоров дарения и ренты, а также договоров аренды. Договорные обязательства, предусматривающие выполнение работ или оказание услуг, муниципальное образование принимать на себя не вправе, хотя оказание платных услуг входит в

18

объем гражданской правосубъектности органов местного самоуправления. Муниципальное образование вправе с учётом некоторых особенностей выступать субъектом заёмных обязательств, при этом участником правоотношений муниципального займа и муниципального бюджетного кредита становится муниципальное образование, но не орган местного самоуправления.

Прекращение обязательств по основаниям, отличным от исполнения, а также изменение сторон в обязательстве с участием муниципального образования допускается лишь постольку, поскольку не противоречит бюджетному законодательству. Пределы допустимости участия муниципальных образований в отдельных видах договорных обязательствах выражены в виде таблицы, приведённой в приложении к диссертации.

Особой разновидностью договорных отношений с участием муниципального образования является муниципальный заказ, исследованию которого посвящен второй параграф «Гражданско-правовое регулирование отношений муниципального заказа».

Исходя из потребностей формирования и размещения муниципального заказа, следует признать стороной данных правоотношений муниципальное образование, но не орган местного самоуправления.

Недостатком действующего гражданского законодательства является отсутствие специальных норм, регулирующих порядок заключения и содержание муниципальных контрактов. В работе выделяются отношения, связанные с заключением и исполнением муниципального контракта, которые не относятся к предмету гражданско-правового регулирования и постольку могут регулироваться нормативными актами субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Исследование действующих нормативных актов органов местного самоуправления показывает различный подход к определению понятия «муниципальный заказ». Подвергнуты критике определения муниципального заказа как потребности, задания, соглашения либо формы правоотношения. Оптимальным признано определение муниципального заказа как системы договорных отношений по поставке товаров, производству работ, оказанию услуг за счёт средств местного бюджета для муниципальных нужд. Муниципальным контрактом признается договор, заключённый органом местного самоуправления,

19

бюджетным учреждением, уполномоченным органом или организацией от имени муниципального образования в целях обеспечения муниципальных нужд, предусмотренных в расходах местного бюджета. В работе отмечены признаки муниципального контракта, названы типы и разновидности гражданско-правовых договоров, которые могут быть заключены в качестве муниципальных контрактов. Указаны различия в правовом регулировании отношений муниципального и государственного заказа.

На основании изучения нормативных правовых актов органов местного самоуправления выделены четыре модели правоотношений по размещению муниципального заказа: «федеральная», «местная», «конкурсная» и «внеконкурсная». Применительно к каждой модели рассмотрены условия использования различных способов заключения муниципального контракта: открытые торги, закрытые торги, двухэтапные торги, закупка путем проведения мониторинга цен и закупка у единственного источника. Приведено обоснование обязательности применения «федеральной» модели размещения муниципального заказа путём регламентации данных отношений гражданским законодательством на федеральном уровне.