Государственное регулирование естественных монополий

В заключение можно отметить следующее. Развитые страны имеют антимонопольные институты (законодательство, механизмы и структуры антимонопольного регулирования), но проблема остается нерешенной, если внутри рынка существуют силы, поддерживающие процессы формирования монополий, их сохранения, мимикрии.

Глава 3. Актуальные вопросы реформирования естественных монополий в Российской экономике

Лауреат Нобелевской премии по экономике 1976 г. М. Фридмен отмечал, что не существует приемлемого решения проблемы технологической  монополии. Возможен лишь выбор из трех зол - частной нерегулируемой монополии, частной монополии, регулируемой государством, и непосредственной хозяйственной деятельности государства.

Современная экономическая наука  предлагает иные подходы. Если существует объективная естественная монополия  и соответственно единственный производитель на рынке, то конкуренция может быть инициирована на начальном этапе при организации торгов за право быть этим поставщиком, то есть за получение франшизы на естественную монополию. Основной критерий отбора победителя торгов - удельная цена поставки услуг. Победитель, предложивший наименьшую цену, не заинтересован раздувать свои издержки и оптимизирует размещение ресурсов в условиях естественной монополии.

Другой подход к организации  инфраструктурной сферы предполагает изменение институтов, структурирующих взаимоотношения экономических агентов в области поставки товаров и услуг по инфраструктурным сетям, в частности, организационное разделение инфраструктурных сетей и операций по эксплуатации. В итоге образуется несколько функционально различных компаний, одна из которых выступает собственником единой инфраструктурной сети и осуществляет ее техническое обслуживание, модернизацию и расширение мощностей. За право эксплуатации того или иного участка сети и предоставление услуг конечным потребителям борются компании, претендующие на статус операторов. По результатам торгов компания-собственник сети заключает с победителем договор лизинга на данный участок инфраструктурной сети на строго ограниченное время, по прошествии которого торги проводятся вновь²⁷.

Стратегия реформирования естественных монополий может реализовываться  по двум направлениям. Прежде всего, идентифицируется сфера естественной монополии в  рассматриваемой отрасли, выделяется структура-носитель наиболее существенных, специфических для естественной монополии свойств. Для выделенного естественно-монопольного ядра разрабатываются меры по регулированию и дерегулированию, обеспечивающие эффективность работы и максимизацию общественной полезности. Первое направление - меры прямого государственного вмешательства и создание барьеров входа в отрасль с целью сохранения естественно-монопольной структуры: установление цен (тарифов на услуги) на уровне, выгодном обществу; целенаправленное выделение средств на новые технологии и т. п. Второе - меры опосредованного государственного вмешательства (через систему ряда законодательных и других институциональных актов) для создания и поддержки конкурентных сред, совместимых с естественной монополией и вынуждающих ее работать в режимах, эффективных с позиций общественной полезности²⁸.

Отметим, что эффективность государственного регулирования естественных монополий  во многом определяется информационной средой и асимметрией информации (между регулятором и регулируемой фирмой), наличием трансакционных издержек, административными и политическими ограничениями на механизмы регулирования, уровнем законодательного обеспечения.

В настоящее время в России, по существу, сложилось два альтернативных подхода к реформированию естественных монополий. Сторонники одного считают наличие конкуренции не только главным условием, но и критерием эффективности функционирования всей экономики. Предлагается отделение транспортных сетей, сохраняющих монопольное положение, от производителей газа, электро- и теплоэнергии, транспортных услуг, которые должны поставляться в условия конкуренции. Вторая альтернатива заключается в распространении конкуренции только после учета трансформационных издержек, поскольку разукрупнение крупнейших компаний, таких, как ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», может привести не к формированию здоровой конкуренции, а к образованию многочисленных посредников, росту трансакционных издержек в экономике, повышению тарифов при снижении инвестиций²⁹. Критерием здесь может стать оцененная стоимость реформируемой компании до и после трансформации: если капитализация возрастает, то намеченная реструктуризация оправдана. Соответственно реформа, вероятно, приведет к ускорению экономического роста.

В указе президента от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об Основных положениях структурной  реформы в сферах естественных монополий» заложены правовые основы реформирования естественных монополий. В нем отмечается, что структурная реформа в сферах естественных монополий является важным условием повышения эффективности их деятельности, рационального использования производственного потенциала и формирования конкурентных отношений.

В качестве главных задач реформирования естественных монополий выделены: совершенствование  системы регулирования естественных монополий, а также дерегулирование  видов деятельности, не относящихся к сферам естественных монополий, и формирование рынков этих видов деятельности на основе конкуренции; повышение транспарентности естественных монополий, прозрачности финансовых потоков субъектов естественных монополий; поэтапное прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей при одновременной адресной поддержке социально не защищенных групп населения; углубление правовой регламентации взаимоотношений между участниками естественно-монопольных рынков, публичности цен (тарифов), введения единых правил доступа к сети на недискриминационной основе.

Эти задачи нашли конкретное отражение  в пакете законов по реформированию электроэнергетики: «Об электроэнергетике», «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходной период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «Об электроэнергетике», «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» (в части изменения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации при регулировании тарифов), «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации» (в части регламентации отношений, возникающих между энергоснабжающей организацией и потребителем, и отношений между абонентами - юридическими лицами и энергоснабжающей организацией), «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «О естественных монополиях» (в части уточнения сфер деятельности, относящихся к естественным монополиям в электроэнергетике, и доступа к услугам естественных монополий), «О внесении изменений в федеральный закон «Об энергосбережении».

Реформирование электроэнергетики  направлено на выделение естественно-монопольного ядра - в данном случае это магистральные  линии передач и диспетчерская  служба управления, а остальные процессы переводятся на рыночные принципы функционирования. Производство электроэнергии будет осуществляться независимыми генерирующими компаниями, сформированными на базе существующих тепловых, атомных и гидравлических электростанций, и электростанциями региональных энергокомпаний.

На первом этапе каждому поставщику, за исключением независимых, обеспечивается равное право продажи на торгах определенной, одинаковой для всех, доли электроэнергии (5-15 процентов выработки) с целью  отработки конкурентных механизмов, формирования инфраструктуры рынка, определения реальной стоимости энергии. На оставшуюся электрическую энергию распространяется государственное регулирование тарифов.

Крупные генерирующие компании будут  создаваться на базе электростанций Российского акционерного общества «ЕЭС России» и впоследствии станут самостоятельными участниками оптового рынка электроэнергии. Следует избегать появления монополистов в сфере производства электроэнергии и способствовать максимально возможному выравниванию стартовых условий хозяйствования этих компаний (прежде всего в отношении себестоимости генерации электроэнергии), а также прозрачности формирования генерирующих компаний. Однако остаются открытые вопросы: как обеспечить равные начальные условия для гидроэлектростанций и ТЭЦ, кто будет владеть гидроэлектростанциями и др. Гидроэлектростанции имеют большое влияние на окружающую среду и инфраструктуру, поэтому необходимы ограничения на их приватизацию. Эти обстоятельства не отражены в законе.

Всем продавцам и покупателям  электроэнергии, соблюдающим установленные правила и удовлетворяющим требованиям по минимальному объему производства (для производителей) или оборота электроэнергии (для прочих участников рынка), будет обеспечен свободный выход на рынок. Практика развитых стран показывает, что успех трансформации отраслей естественных монополий зависит от реально обеспеченного доступа производителей и потребителей к объектам инфраструктуры. Если генерирующие компании не смогут реализовывать свою электроэнергию, отвечающую определенным стандартам, и транспортировать по магистральным сетям, то ни о каком конкурентном рынке говорить не приходится.

Реформа является достаточно сложным  и дорогостоящим мероприятием. Создание нескольких компаний приведет к дублированию хозяйственных функций, возрастанию издержек на управление, составлению финансовой отчетности при усилении контроля над платежами потребителей и поставками электрической и тепловой энергии.

Развитие отраслей естественных монополий  во многом определяет экономическое  развития регионов и страны в целом. Для эффективного функционирования экономики необходима стабильная правовая база, поддерживающая промышленное развитие, формирование здоровой конкуренции и прозрачных правил игры так, чтобы деятельность наиболее влиятельных и крупных хозяйствующих субъектов - от монополий до различных государственных контролирующих органов - не подавляла средний бизнес, а взаимодействовала с ним и поддерживалась гражданско-договорными отношениями и законодательством. Следует продолжить совершенствование нормативной базы регулирования деятельности монополий, в том числе на региональном и муниципальном уровнях.

Заключение

Естественные монополии - монополии, основанные на владении уникальными  природными ресурсами; неизбежная монополия  на производство и продажу товаров и услуг, связанная с авторскими правами; монополия, связанная с экономической выгодой для всего государства и населения.

К естественным монополиям обычно относят  производство, транспортировку и  распределение электрической и  тепловой энергии, газа, нефти, железнодорожный транспорт, телефонную связь.

Естественные монополии и виды деятельности, последствия которых  выходят за пределы компетенции  их операторов, по определению, требуют  контроля и регулирования со стороны  государственных органов.

Законы, регулирующие деятельность естественных монополий, можно условно классифицировать по нескольким группам: законы, предметом  регулирования которых являются непосредственно естественные монополии  и условия их деятельности на рынке, отраслевые законы, законы, регулирующие различные аспекты хозяйственной области.

Государственное регулирование деятельности естественных монополий предполагает следующие методы: ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения  цен (тарифов) или их предельного уровня; определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, либо установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом субъектом естественной монополии с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.

Что касается деятельности органов  судебной власти в области правового  регулирования статуса естественных монополий, то, несмотря на то, что в России судебный прецедент не является источником права, тем не менее, Постановления ВАС РФ, решения апелляционных и кассационных инстанций по делам о спорах, касающихся правового статус естественных монополий и нормативно-правовых актов, регулирующих их деятельность, играют важную роль в правоприменительной практике.

Отметим, что судебными органами, а также органами исполнительной власти территориальных органов неправильно понимаются и применяются отдельные Разъяснения, методические рекомендации, Инструкции, касающиеся деятельности и правового статуса естественных монополий, из чего следует необходимость более внимательного отношения к правовому статусу естественных монополий со стороны должностных лиц и членов судейского сообщества.

Специфика естественных монополий в России заключается в том, что они не однородны с точки зрения финансового положения их отраслевых подсистем, следовательно, при реформировании необходимо предусмотреть и выявление дополнительных, альтернативных государственным (бюджетам различных уровней), источников финансирования инвестиционной и инновационной деятельности в отрасли.

Современное состояние регулирования  естественных монополий в России явно не оптимистично. Очевидно, что  движение от полностью монополизированного рынка началось и до сих пор продолжается без каких-либо существенных изменений состояния российского рынка. Слабо выполняются законодательно закрепленные меры по ограничению монополистической деятельности и развитию конкуренции.

Монополизация, происходящая в ущерб экономическому росту и общественному благосостоянию, так или иначе, требует вмешательства органов государственного регулирования. Однако примитивное «дробление», предлагаемое радикальными сторонниками демонополизации, вряд ли приведет к ожидаемому результату повышения эффективности этих отраслей. Согласимся с авторами, что разукрупнение таких гигантов, как МПС, ОАО «Газпром», РАО «ЕЭС России», чревато не оживлением конкуренции со всеми положительными для экономики последствиями, а образованием многочисленных посредников.