Государственное регулирование естественных монополий

2.2. Антимонопольное регулирование  на примере РАО ЕС

Демонополизированная в результате реформы энергетики ОАО РАО «ЕЭС России» (РАО ЕС) сменила свои организационно-правовые формы и масштабы, была разделена на части, но в силу технологических причин, экономической и организационной интеграции и кооперации энергетическая монополия не была в полной мере ликвидирована. Она поменяла свои формы, но сохранила источники монопольной власти, а одна из частей ранее единой энергосистемы и сформировалась как новая форма естественной монополии. Это возникшие на региональном уровне сетевые энергетические компании, основное технологическое назначение которых – передача электроэнергии от производителей к потребителям.

В результате, во-первых, проблема ликвидации монопольной власти на рыночном пространстве не решена в полной мере. Во-вторых, проблема поиска методов и форма  регулирования деятельности монополий  в электроэнергетике остается актуальной и не решенной на приемлемом и достаточном для экономики и общества уровне, позволяющем говорить о высокой эффективности деятельности электроэнергетических компаний и их позитивном влиянии на процессы развития экономики и общества.

Проведенная в период с 2006 г. реорганизация РАО ЕЭС явилась логичным продолжением затянувшегося процесса реформирования электроэнергетики и имела своей целью демонополизацию отрасли, повышения ее эффективности и конкурентоспособности. Формально были созданы условия для развития конкурентных отношений между новыми самостоятельными участниками рынка электроэнергии, а открытое акционерное общество РАО ЕЭС прекратило свое существование в качестве государственной «естественной» монополии²⁰. Как известно, на первом этапе (до 03.09.2007) из РАО ЕЭС были выделены ОАО «ОГК-5» и ОАО «ТГК-5» в силу их максимальной степени готовы к полноценному самостоятельному функционированию. Компании успешно провели эмиссии акций и привлекли в акционерный капитал стратегических инвесторов, а акционеры РАО ЕЭС получили в свои активы акции ОАО «ОГК-5» и ОАО «ТГК-5» пропорционально своей доле в уставном капитале энергохолдинга. Доля Российской Федерации в уставном капитале ОАО «ОГК-5» и ОАО «ТГК-5» по завершении первого этапа реорганизации составила соответственно 26,43% и 25,09%.²¹

Таким образом, была создана иллюзия  демонополизации для повышения  эффективности за счет создания условий  для конкуренции и ликвидации монопольной власти. Однако сам механизм отделения новых компаний от РАО  ЕЭС и превращения их в конкурирующие субъекты рынка оказался таким, который в максимальной степени сохраняет жесткую технологическую связь, укрепляемую на уровне владения собственности, когда технологически связанными компаниями владеют владением одни и те же собственники вплоть до примерно пропорционального распределения весомых пакетов акций (перераспределение акций в одних и тех же карманах собственников).

На втором этапе (до 1 июля 2008 г.) завершились  структурные преобразования активов  РАО ЕЭС путем организационно-правового и экономического обособления всех компаний ее технологически увязанной и так называемой целевой структуры отрасли (ФСК, ОГК, ТГК и др.). Окончательно была прекращена деятельность головного общества ОАО РАО «ЕЭС России». Формально единая энергетическая система России превратилась во множество самостоятельно функционирующих, но связанных технологических предприятий.

Третьим этапом реформы, который продолжается и в настоящее время, связан с поиском и реализацией форм и методов эффективного функционирования электроэнергетики как отрасли, в которой одновременно действуют разные типы конкурентных отношений от «чистой» конкуренции до монополии («естественной» монополии), которые сохранились в силу административно-управленческих, организационных, институциональных и экономических причин.

Формирование на территории регионов сетевых постестественных монополий. Передача электроэнергии после ликвидации единой РАО ЕЭС осуществляется самостоятельными сетевыми компаниями, которые сохранили технологическую общность и зависимость от других субъектов электроэнергетики. Они продолжают функционировать в системе вертикальной интеграции и развитой кооперации, но могут выбирать генерирующего электроэнергию партнера только в силу технологической (физической) замкнутости сетевого хозяйства бывшей единой энергосистемы России.

Наблюдается специфическое явление, отражающееся на отношениях партнеров. Каждая электростанция имеет единственные сети (соответственно монопольно привязана к владельцу этих электрических сетей), по которым передается выработанная электроэнергия. Но уже в замкнутых сетях энергия как товар может быть продан любому потребителю через посредничество сетевых компаний. Электроэнергия как бы обезличивается и идентифицируется только по объемы выработки и реализации посредникам и потребителям.

Потребитель также получает электроэнергию по единственным для него сетям и  взаимодействует с одним сетевым  предприятием, который может оказывать на него монопольное давление.

В результате такого технологического положения сетевых компаний после реформирования РАО ЕЭС на территории регионов России образовались региональные сетевые компании, которые обладают признаками естественной монополии, и государство рассматривает их как монополии, включая в процедуры антимонопольного регулирования, в первую очередь – тарифного регулирования. Дробление РАО ЕЭС оказалось в значительной степени псевдоразделением, оформленным юридически, но общность сохранилась и поддерживается за счет технологической взаимосвязи и взаимозависимости.²²

Такие монополии, образовавшиеся в  результате инициированного государством разделения единой энергосистемы (монополии-холдинга) целесообразно называть региональными сетевыми постестественными монополиями (РСПЕМ), поскольку, во-первых, каждая сетевая компания действует на ограниченной территории, на которую распространяет свою монопольную власть, образованную за счет технологически оправданного и естественного состояния, когда на территории создана единственная и развитая сеть передачи электроэнергии от производителей к потребителям. Каждый производитель и каждый потребитель связан с единственной сетевой компанией не дублируемым и ограниченным набором линий электропередачи.

Во-вторых, за счет технологической  взаимосвязи и экономической интеграции и кооперации на отдельной территории образуется экономическая общность взаимосвязанных и взаимозависимых субъектом электроэнергетики и потребителей электроэнергии.

В-третьих, РСПЕМ подчиняется законам  и закономерностям больших социально-экономических систем и технических систем. На нее влияют общие тенденции. Играя обслуживающую роль в экономике, РСПЕМ существенно влияет на единое развитие социально-экономической системе, частью которой является, определяя свое место в стратегии развития.

Монополия обслуживает рынок потребителей электроэнергии, обеспечивает их хозяйственную  деятельность и развитие, поэтому  целесообразно осуществлять опережающее  развитие сетей (сетевого хозяйства), но согласованное со стратегией социально-экономического развития региона (территории) и сопряженное с выполнением программ повышения эффективности электроэнергетики и сетевых компаний.

Однако и в этом случае возникает  противоречие, характерное для монополий. Монопольные преимущества развитой РСПЕМ и ее опережающее развитие на деле не подтверждается множественными фактами ее инновационной модернизации. Вместе с этим наблюдаются две тенденции:

– постепенная замена ручных и  механизированных технологий на автоматизированные, автоматические и даже интеллектуальные; которые должны приводить не к повышению энергопотребления (как это часто бывает), а к энергосбережению;

– внедрение энергосберегающих  технологий и эффективных методов  и средств труда и управления сетевым хозяйством с учетом возможностей взаимодействия с производителями, использующими нетрадиционные способы получения электроэнергии.

Инновационные преобразования необходимы, но анализ результатов деятельности РСПЕМ свидетельствует о недостаточном  или слабом инновационном менеджменте  в таких компаниях. Об этом может свидетельствовать годовой отчет ОАО МРСКЮга за 2010 г.²³

Таким образом, проблемы эффективности  РСПЕМ и эффективного антимонопольного регулирования остаются актуальными  и важными для государства, общества, бизнеса, населения, а также для  самих сетевых компаний.

Проблема функционирования сетевых постестественных монополий эффективности многогранна.

Во-первых, РСПЕМ, выделившаяся из энергетического  холдинга в результате весьма своеобразно  проведенной эмиссии акций, остается участником экс-холдинга за счет того, что весомыми пакетами акций разных технологически связанных компаний владеет ограниченное число одних и тех же собственников.

Во-вторых, технологическая интеграция и кооперация бывших участников РАО  ЕЭС не исчезает, а сохраняется. Сохраняются  технологически и организационно связанные цепочки, которые могут нормально (в техническом отношении) функционировать и состоять из эффективных и неэффективных предприятий. В такой цепочке за счет тарифов и практики установления цен и взаимных платежей доходы могут перераспределяться в пользу определенной группы производителей. Отдельные участники интеграции и кооперации становятся «объективно» высокодоходными за счет «объективно» убыточных. Последние для поддержания своего технологически нормального состояния (простого или расширенного воспроизводства) начинают претендовать на дополнительные доходы от государства, бизнеса, населения и получают их (в форме увеличенных, но «объективно обоснованных» тарифов, дотаций и т.п.).

В-третьих, недостаточная эффективность  РАО ЕЭС проявляется по ряжу направлений: изношенность сетей, что свидетельствует об отсутствии даже простого воспроизводства; отсутствие расширенного воспроизводства сетей для стратегически обозначенного роста народного хозяйства региона, что нарушает принцип опережающего развития сетевого хозяйства; сравнительно низкая прибыльность сетевых компаний. Подтверждение этому можно найти, например, в годовых отчетах ОАО МРСК Юга, в том числе в отчете за 2010 г.²⁴.

В-четвертых, посредством тарифов  и цен на товары и услуги, объемов передачи электроэнергии на отдельной территории для конкретных потребителей РСПЕМ оказывает существенной влияние на экономическуюсистему на всех ее уровнях. Наблюдаемый рост тарифов негативно отражается на макроэкономике, разрушаются ценовые пропорции и активизируется инфляция. На мезоуровне рост тарифов сдерживает рост бизнеса, на микроуровне – ухудшает состояние предприятий; на наноуровне – негативно влияет на состояние домохозяйств, людей, снижает уровень жизни населения. Вместе с этим рост тарифов побуждает хозяйствующие субъекты к энергосбережению, поиску и внедрению инновационных методов и средств эффективного ведения дела в условиях удорожания энергии.

Существуют недостатки в системе  тарифов, в том числе особые правила  предоставления электроэнергии при ограничении мощности потребителя, необоснованно завышенные тарифы, дополнительные платежи, пеня и штрафы, против которых выступают потребители и Правительство РФ, в том числе В.В. Путин²⁵).

Таким образом, оценка эффективности  функционирования РСПЕМ должна выполняться по ряду направлениям: 1) традиционному – оценка эффективности компании с использованием известных методов анализа хозяйственных деятельности предприятий; 2) народнохозяйственному – оценка влияния региональной сетевой компании на субъекты региональной экономической системы на макро-, мезо-, микро- и нано- уровнях;

3) инновационному – оценка инновационности  компании; 4) энергосберегающему –  оценка результатов реализации  программ энергосбережения и  участия в программах энергосбережения региональной экономической системы; 5) продуктивному – оценка роста производительности труда.

Целесообразно изменить подход к антимонопольному регулированию РСПЕМ. Повышение  эффективности должно иметь конкретные проявления на макро-, мезо-, микро- и  нано- экономических уровнях, поэтому должна быть обеспечена возможность и механизмы действенного управления и влияния на РСПЕМ не только региональной государственной власти, но и бизнеса, общества, граждан. Следовательно, традиционные пути и методы антикризисного управления и влияния государства следует сочетать с активным влиянием общества и бизнеса на региональные монополии. Такое влияние может и должно быть многогранным: формирование общественного мнения; общественное давление; контроль со стороны общественных организаций и организаций бизнес-сообщества; продвижение инициатив научного сообщества; партнерство компании с государством, бизнес-сообществом и обществом; формирование культуры партнерства; формирование культуры клиентомании как результата конкурентного давления потребителей (общества, бизнеса, населения); активное участие в формировании имиджа и репутации РСПЕМ; создание программ энергосбережения и инновационного преобразования РСПЕМ с участием государства, бизнеса и общества; участие государства, бизнеса и населения в экономии электроэнергии и снижение потерь электроэнергии, в том числе технологических потерь (например, широкое распространение многорежимных, многотарифных счетчиков электроэнергии) и другие пути, меры и мероприятия.²⁶, Важно расширить программное управление РСПЕМ в партнерстве с государством, бизнесом и обществом, в том числе по направлениям: инновации, энергосбережение, повышение производительности и эффективности.