Организация исполнения бюджета субъекта РФ (на примере Красноярского края)

При этом необходимость значительного повышения эффективности бюджетных расходов капитального характера также обусловлена существенным ростом в России индекса удорожания строительства, значительно опережающим инфляцию. Особенно высокими темпами растёт стоимость строительства объектов инженерной инфраструктуры, финансируемого исключительно за счёт средств бюджетов. .

Механизм государственной  поддержки сельского хозяйства  в 2009 году не снизил негативного влияния на отрасль, вызванного ростом диспропорций между животноводством и растениеводством, ухудшением финансового состояния и платежеспособности хозяйств. Не в полном объёме обеспечено выполнение показателей результативности использования бюджетных средств по отрасли «сельское хозяйство», принятых в ВЦП «Развитие агропромышленного комплекса Красноярского края» на 2009-2011 годы и в соглашении с Минсельхозом РФ. ,выросли затраты на производство продукции, опережающий рост выручки от продаж, возросла закредитованность хозяйств, задолженность по обязательным платежам в бюджет и внебюджетные фонды. Расходы на поддержку сельскохозяйственного производства в 2009 году сокращены по отношению к 2008 году в целом на 5,1%, в том числе средства краевого бюджета увеличены на 0,5%, федерального бюджета – снижены на 18,4%, на 0,5 процентных пункта снижен удельный вес расходов на поддержку отрасли. В то же время увеличены расходы на содержание органов управления отраслью на 3,5%, объёмы неиспользованных бюджетных ассигнований по подразделу возросли в 1,6 раза. Также не освоены средства в сфере природопользования , направленные на субсидирование производства лесоэкспортной продукции и компенсации части стоимости лесозаготовительной техники в рамках реализации антикризисных мероприятий, на осуществление капитального ремонта гидротехнических сооружений, находящихся в муниципальной собственности. Удельный вес доходов за пользование природными ресурсами в общей величине доходов краевого бюджета составил 3,2% и остался на уровне показателей достигнутых в 2008 году. Увеличилась задолженность по плате за использование лесов в 1,6 раза, в том числе в связи с неэффективными мерами государственной поддержки организаций лесного комплекса. Одним из факторов, сдерживающим рост поступлений от эксплуатации природных ресурсов, явились изменения, внесенные в законодательные акты Российской Федерации.

На социально-культурную сферу из краевого бюджета было направлено 46,1% объёма расходов краевого бюджета, что выше объёма 2008 года на 16,5%. Рост расходов к уровню 2008 года обеспечен  по всем отраслям социальной сферы. Вместе с тем удельный вес расходов на социальную сферу при исполнении бюджета снизился с 47,5% до 46,1% в общем объеме расходов краевого бюджета. Бюджет не исполнен ни по отношению к бюджетным назначениям в ведомственной структуре расходов первоначально утвержденного краевого бюджета (97,9%), ни по отношению к уточненной редакции Закона края о бюджете на 2009 год (96,2%).

За счёт безвозмездных  поступлений из федерального бюджета  в крае сохранены объёмы оказания социальной помощи по улучшению жилищных условий отдельных категорий населения. Средства краевого бюджета эффективнее использовались на поддержку работников бюджетной сферы по улучшению ими жилищных условий. Вместе с тем, по-прежнему, недостаточно эффективными являются меры по переселению граждан из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей края. В 2009 году обеспечена возможность выехать на «большую» землю 712 семьям северян, что составило только 9,9% от общего числа состоящих на учёте в качестве переселяющихся (7 170 чел.).

В структуре расходов по подразделу «Органы внутренних дел» увеличена доля (с 24,2 до 25,3%) инициативных расходов краевого бюджета, связанных с содержанием численности (в пределах лимита на МОБ), входящей в подразделения милиции, подлежащие в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами финансированию из средств федерального бюджета; обеспечением деятельности указанных подразделений и обеспечением безопасности и жизнедеятельности личного состава ГУВД по краю, направляемого для выполнения служебно-боевых задач в другие регионы, и др., составивших в 2009 году по выборочной проверке 1 211 294,5 тыс. руб.

Объём бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства  в соответствии с Перечнем строек и объектов на 2009 год в течение  года уменьшился с одновременным исключением 33 объектов и переносом срока ввода 24 объектов с 2009 на 2010 год. Согласно бюджетной росписи бюджетные ассигнования на строительство объектов составили 4 362 437,9 тыс. руб. Исполнены плановые значения по бюджетным инвестициям Перечня строек и объектов на 87,4%, что в большей мере является следствием сокращения количества объектов как в течение года, так и по отношению к предыдущему году (127 против 197 в 2008 году).

За счёт трёх досрочно введенных в эксплуатацию объектов обеспечена реализация плановых назначений по вводу объектов в эксплуатацию. Введено 35 объектов, что практически вдвое больше, чем в 2008 году. Результативность бюджетных инвестиций в 2009 году, оцениваемая по количеству вводимых объектов из общего их числа, фактически составила 27%, тогда как в 2008 году 17% (при общем количестве объектов 197 к вводу планировалось 34, введено 18).

Практически не уменьшается  количество «долгостроев» (в незавершенном  строительстве на 01.01.2010 числятся 440 объектов), сопровождающееся переносом сроков ввода в эксплуатацию. Одним из таких объектов является «реконструкция Красноярской краевой филармонии, г. Красноярск», ассигнования по которому в 2009 году освоены на 79,2%, введены в эксплуатацию отдельные помещения I пускового комплекса. Первой корректировкой краевого бюджета на 2010 год объём ассигнований на продолжение строительства данного объекта существенно увеличен (в 4,5 раза). Причиной наращивания капитальных вложений в данный объект является неоднократная корректировка ПСД (с разделением его на три пусковые очереди). Общая стоимость реконструкции по данным на 30.03.2010 в 2,3 раза превышает первоначальный объём инвестиций, зафиксированный распоряжением Правительства РФ от 22.06.2007 № 809-р.

Анализ структуры и  целевой направленности межбюджетных трансфертов показывает, что основную долю в них занимают средства, направляемые на обеспечение текущих расходов. При сохранении преимущественной роли межбюджетных трансфертов текущего характера муниципальные образования будут продолжать оставаться зависимыми от финансовой помощи из краевого бюджета и недостаточно заинтересованными в развитии собственной доходной базы. Необходимо отметить увеличение объема кредитов, предоставляемых бюджетам муниципальных образований, с 690 276,5 тыс. руб. в 2008 году до 4 491 902,4 тыс. руб. в 2009 году. Действующие в сфере межбюджетных отношений решения приводят к значительной централизации средств на уровне края. По состоянию на 21 мая 2010 года общая сумма средств, восстановленных в краевой бюджет по результатам проверок Счетной палаты края, составила 7 455,4 тыс. руб.

В ходе исполнение бюджета  в 2011 году два раза в течение года увеличивалась зарплата бюджетников. она была проиндексирована с  1 апреля и с 1 октября 2011 года на 6,5 процентов, зарплата учителей с 1 сентября увеличилась на 30 процентов, для работников ,получающих зарплату ниже минимальной заработной платы в Красноярском крае была установлена региональная выплата. Также были увеличены расходы на питание и медикаменты, прочие текущие расходы учреждений, предусмотрены средства на предоставление краевого материнского капитала, выплат младшим воспитателям и помощникам воспитателей в детских садах.

В результате проведенной  работы на федеральном уровне на четыре месяца была продлена льгота по экспортной пошлине на нефть для Ванкорского месторождения. Это позволило дополнительно получить в бюджет края более 2 млрд рублей. Кроме того, из федерального бюджета в прошлом году поступило более 30 млрд рублей целевых средств, подтверждена необходимость в возврате остатков 2010 года в размере 10 млрд рублей. Выделена дотация на обеспечение сбалансированности в размере 659,7 млн рублей, а также бюджетный кредит на строительство четвертого моста через Енисей в сумме 450 млн рублей.

В целом фактические  параметры бюджета Красноярского  края за 2011 год сложились следующим  образом: доходы составили 143,7 млрд рублей (107,7% от плана), расходы - 146,6 млрд рублей или 90,2% от предусмотренных ассигнований. Неполное освоение средств связано в основном с поздним поступлением средств из федерального бюджета. Дефицит бюджета составил 2,9 млрд рублей.

В целом главная цель бюджетной политики 2011 года была достигнута: обеспечена сбалансированность краевого бюджета с учетом безусловного выполнения не только прежних социальных обязательств перед жителями края, но и тех новых обязательств, что были приняты в течение года. В прошлом году принято много решений, которые позволяют развиваться различным отраслям. Это программы модернизации здравоохранения и образования, строительство крупнейших объектов (перинатального центра, Ледового дворца), открытие моста через Ангару, принятие решения по строительству четвертого моста через Енисей в Красноярске и так далее.

3. Предложения по совершенствованию  исполнения краевого бюджета  Красноярского края в условиях  бюджетирования, ориентированного  на результат

Основной задачей правового  и методологического обеспечения  бюджетного процесса является повышение  эффективности формирования и расходования бюджетных средств в интересах  общества, т.е. получение наибольшего  объема общественных благ в условиях ограниченности финансовых ресурсов, консолидируемых в бюджете.

В гл. 24 БК предусмотрены статьи, регламентирующие возможные изменения лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований, так как в ходе исполнения бюджета может потребоваться дополнительное финансирование для реализации запланированного мероприятия или представится возможность обойтись меньшими затратами. Иногда для своевременного принятия решения оказывается вполне достаточно полномочий по изменению бюджетных показателей, предоставляемых БК главным распорядителям, распорядителям и получателям бюджетных средств. Закон о бюджете санкционирует расходование бюджетных средств в указанных в нем объемах и по указанным направлениям, и является основным документом, необходимым исполнительной власти для легитимного расходования средств бюджета очередного года. При этом главным параметром исполнения или не исполнения закона о бюджете является соответствие фактических объемов бюджетного финансирования показателям, утвержденным в законе о бюджете. Представительная же власть, утверждая закон о бюджете, ожидает от исполнительной власти исполнения конкретных мероприятий, целевых программ и решения конкретных задач в интересах избирателей, для чего, собственно, и «разрешает» исполнительной власти потратить соответствующие средства бюджета. При этом регламент программ не редко обобщен: детализация этапов не достаточно подробна, а формулировки допускают слишком широкое толкование.

Согласно докладу Контрольно-счетной  палаты Москвы от 10.03.2010 устранение такого рода проблем бюджетного процесса представляется возможным при комплексном подходе к их решению. Необходимо принимать  меры по введению в бюджет натуральных показателей в качестве целевых задач, что позволит рассматривать его, как документ, определяющий перечень ожидаемых результатов мероприятий, финансируемых из бюджета. Руководствуясь одним из основных направлений Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации, а именно «совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования», расходную часть бюджета целесообразно изначально формировать на основе целевых статей. Основным предметом обсуждения и утверждения в процессе принятия закона о бюджете вместо финансовых показателей при этом становятся конкретные мероприятия. Т.е. на первом плане оказывается деятельность государства, а на втором – финансовое обеспечение этой деятельности. Степень детализации натуральных показателей должна определяться представительным органом власти в процессе рассмотрения и утверждения закона о бюджете на очередной год.

Таки образом финансовые показатели закона о бюджете и закона о его исполнении приобретают вспомогательный характер, но они все же необходимы для последующей оценки эффективности и рациональности деятельности органов исполнительной власти. Результаты такой оценки должны служить основанием для совершенствования бюджетного законодательства и для применения административных и иных предусмотренных законом мер в отношении отдельных исполнителей.

Использование в законе о бюджете натуральных показателей влечет необходимость внесения определенных изменений в алгоритм составления и рассмотрения бюджета, что соответствует одному из основных направлений Концепции, предусматривающему «упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета».[7] Проверка полноты исполнения бюджета в части натуральных показателей должна проводиться не только силами Контрольно-счетных органов (КСО) и привлеченных аудиторских компаний, но и депутатами лично, либо силами приданного им административного аппарата, а также общественными организациями и гражданами в рамках полномочий, установленных действующим законодательством.

 Информация о бюджетном  процессе должна быть максимально  доступна для общества. Вопрос доступности, полноты и формата представления сведений о бюджетном процессе важен для формирования независимой общественной оценки деятельности представительной и исполнительной власти общественными организациями, политическими партиями и отдельными гражданами.

Необходимо привлечение к работе над проектом бюджета законодательных (представительных) органов, что позволит депутатам, не дожидаясь поступления проекта бюджета в Законодательное собрание, подключиться к работе над ним, и решить значительную часть спорных вопросов по бюджету еще на стадии его составления.

Важной проблемой на стадии подготовки проекта бюджета  является отсутствие информации о предварительных фактических результатах исполнения бюджета за прошлый финансовый год или о прогнозируемых результатах исполнения бюджета за текущий финансовый год. В результате Министерство финансов готовит проект бюджета, опираясь на первоначальные бюджеты за предыдущий и текущий годы, а не на предварительные и прогнозируемые результаты исполнения бюджета текущего и предыдущего года. Другая проблема, возникающая на стадии составления проекта бюджета, заключается в отсутствии  целенаправленности при определении приоритетов использования ресурсов или попытке устанавливать их на слишком позднем этапе подготовки бюджета, что создает вероятность перерасхода средств по сравнению с реально существующими потребностями.