Бюджет, внебюджетные фонды и бюджетное устройство России

ВНИМАНИЕ! В виду постоянных изменений в бюджетном  законодательстве, лекции могут корректироваться. Следите за изменениями. 

     ТЕМА 1

     Бюджет, внебюджетные фонды  и бюджетное устройство России 

     План  лекции

1. Бюджетное устройство России
2. Понятие, виды и функции бюджетов
3. Понятие и виды внебюджетных фондов, целевых бюджетных и резервных фондов
4. Особенности бюджетной системы России

     1. Бюджетное устройство  России

     Бюджетное устройство государства — это его финансовый хребет, на котором строится вся система государственного управления. Бюджетное устройство любой страны определяется, как известно, ее государственным (административно-территориальным) устройством. Для России как федеративного государства свойственно трехуровневое строение ее бюджетной системы. Таким образом, бюджетное устройство России характеризуется наличием трех уровней бюджетного управления и бюджетной деятельности:

• федеральный уровень бюджетного управления (на этом уровне расположены федеральный (государственный) бюджет, федеральные внебюджетные фонды);
• региональный уровень бюджетного управления (представлен бюджетами субъектов Федерации и региональными внебюджетными фондами);
• муниципальный уровень бюджетного управления (представлен местными бюджетами).

      Свод  бюджетов всех уровней на соответствующей территории составляет консолидированный бюджет. Например, консолидированный бюджет России представляет собой совокупность федерального бюджета, всех региональных и местных бюджетов. В свою очередь, под консолидированным бюджетом субъекта Федерации понимается совокупность регионального бюджета и бюджетов всех расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации муниципальных образований.

      (рисунки)

      Бюджетная система РФ строится на ряде принципов. В бюджетном Кодексе РФ этим принципам посвящен ряд статей. Ст. 28 БК устанавливает перечень принципов. Каждая статья (со ст. 29 по ст. 38) посвящена отдельному принципу:

1. Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, санкций за нарушения бюджетного законодательства РФ, единый порядок ведения бухгалтерского учета средств бюджетов всех уровней.
2. Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти всех трех уровней.
3. Принцип самостоятельности бюджетов означает:

      право представительных органов государственной власти на каждом уровне самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; формировать доходы и расходы бюджета; устанавливать дефицит бюджета и источники его покрытия;

      принцип устанавливает право недопустимости изъятия доходов, дополнительно  полученных в ходе исполнения законов о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

4. Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, означает, что все доходы и расходы подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме.
5. Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита.

      6. Принцип эффективности и результативности использования бюджетных средств означает максимальный эффект при минимальном использовании бюджетных средств.

      7. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Но последние не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов.

      8. Принцип гласности (Принцип прозрачности (открытости) означает обязательное опубликование в открытой печати закона о бюджете и отчета об его исполнении.

      9. Принцип достоверности бюджета означает, надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

      10. Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование.

      11. Принцип подведомственности расходов бюджетов означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств введении которого они находятся.

      12. Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти РФ, субъектов РФ, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно РФ, субъекта РФ, муниципального образования, а так же операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством РФ. 

      2. Понятие, виды и функции бюджетов

      Как экономическая категория  бюджет является совокупностью  экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств. Напротив, с точки зрения юриспруденции, бюджет представляет собой, с одной стороны, основной финансовый план образования, распределения и использования публичных финансов (бюджет — план), который, с другой стороны, принимается в особой процедуре представительным органом государственной власти в форме закона (бюджет — закон). При этом такой финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных правоотношений². Согласно определению рассматриваемого понятия, содержащегося в ст. 6 БК РФ, бюджет — это «форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления». При этом все бюджеты в России являются годовыми — составляются на один финансовый (бюджетный) год, т. е. с 1 января по 31 декабря.

      Под внебюджетными фондами понимается форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов. Бюджеты и внебюджетные фонды могут существовать только в правовой форме, т. е. в виде разработанных в соответствии с методологией бюджетного планирования и принятых в установленной законодательством процедуре нормативных правовых актов.

      При этом необходимо отметить, что в  настоящее время используются самые различные классификации видов бюджетов и внебюджетных фондов. Однако наиболее распространенным критерием является их принадлежность к тому или иному уровню бюджетной системы Российской Федерации.

      Федеральный бюджет утверждается в форме ежегодного федерального закона, принимаемого по особой процедуре, установленной в БК РФ.

      Бюджет  субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта Российской Федерации.

      Бюджет  муниципального образования (местный  бюджет) — это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Многочисленные местные бюджеты составляют важное звено бюджетной системы Российской Федерации (виды местных бюджетов представлены на схеме).

      Кроме того, рассматривая виды бюджетных  фондов, нельзя не остановиться на проблемах консолидированного бюджета Российской Федерации и консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации. Под консолидированным бюджетом Российской Федерации понимается совокупность федерального бюджета России и консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации. В свою очередь, консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации — это бюджет субъекта Российской Федерации «плюс» свод всех бюджетов муниципальных образований, находящихся на территории этого субъекта.

      Основным  критерием эффективности бюджетной деятельности выступает достаточность бюджетов, отсутствие бюджетного дефицита (превышения расходов бюджета над его доходами). Вместе с тем основным индикатором эффективности бюджетирования выступают не столько показатели бюджетов различных уровней, сколько соотношение доходов и расходов консолидированного бюджета страны. Достижению целей обеспечения эффективности бюджетирования во всем мире призвана способствовать система межбюджетных отношений, в том числе через оказание финансового содействия одного уровня бюджетной системы другому. Формы такого содействия различны: бюджетные ссуды, дотации, займы.

      (рисунки)

      Бюджет  выполняет 6 основных функций:

1. Аккумулирующая или функция образования бюджетного фонда. Данную функцию выполняют бюджетные доходы, включающие налоги, сборы, безвозмездные перечисления, займы, доходы от государственной собственности и т.д.
2. Перераспределительная или использования бюджетного фонда. С помощью бюджетных доходов и расходов происходит перераспределение ВВП страны.
3. Контрольная функция. С помощью контрольной функции осуществляется контроль над действиями исполнительной власти, выявляется финансовое положение отдельных экономических субъектов, отраслей хозяйства, территориальных образований.
4. Информационная функция. Бюджет является показателем текущего состояния экономики, социальной сферы и политической ситуации. Структура его доходной и расходной части позволяет судить о приоритетах государственной политики.
5. Институционализация общественных предпочтений. В России, как и в большинстве государств, принятию закона о бюджете предшествует его обсуждение в парламенте. Таким образом, структура бюджета отражает общественные предпочтения в отношении государственной политики.
6. Регулирующая функция. В условиях рыночной экономики основным инструментом государственного регулирования является финансовая система, центральным звеном которой является бюджет. Любые значимые решения в области экономической политики должны иметь финансовое обеспечение, поэтому они подкрепляются соответствующими бюджетными расходами. Увеличивая или сокращая расходы по отдельным отраслям или предприятиям, государство может способствовать или наоборот тормозить развитие этих отраслей.

      Регулирующее  значение имеют не только государственные расходы, но и налоги, с помощью которых государство так же может стимулировать различные отрасли и сферы деятельности.

      Названные функции бюджета носят объективный характер и имеют место в любой стране мира, независимо от уровня развития демократических институтов и характера государственной экономической политики. 

      3.Понятие  и виды внебюджетных  фондов, целевых бюджетных и резервных фондов

      В свою очередь, основными видами денежных фондов в Российской Федерации помимо собственно бюджетов выступают:

      I. Государственный (федеральный, региональный или муниципальный) внебюджетный фонд — это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, вне бюджетов субъектов Российской Федерации или вне местных бюджетов. Как правило, они предназначены для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.