Государство как субъект управления общественными процессами

Территориальное управление направлено на рациональное размещение производства, углубление специализации  и комплексное развитие регионов, выравнивание уровней их экономического и социального развития. Оно обеспечивается разграничением объемов полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. В Российской Федерации -федеральные органы власти, органы власти субъектов федерации, местные органы власти.

В зависимости от масштаба временных рамок управление подразделяется на стратегическое, тактическое  и оперативное.

Стратегическое управление определяет долгосрочную ориентацию по вопросам развития общества в целом  или по отдельным направлениям, сферам, объектам, территориям, намечает цели, задачи, стратегию развития общества и задает направление деятельности каждому звену управления. Основой стратегического управления являются стратегические планы, концепции развития и другие документы, отражающие постановку и методы достижения долгосрочных целей. Различают стратегии отраслевые: развитие наукоемких отраслей, использование ресурсосберегающих технологий; функциональные', подавление инфляции, привлечение инвестиций; общеполитические', стабилизация, перестройка, социально-ориентированная политика и др.

Тактическое управление - конкретные действия по реализации намеченных целей. Это краткосрочное управление, при котором на базе имеющейся  информации происходит постоянное сравнение  показателей стратегического плана с достигнутыми результатами за определенный период. Иногда происходит корректировка некоторых показателей стратегического плана, пересматриваются какие-либо цели, если выявляется действие ранее неучтенных факторов.

Оперативное управление призвано решать текущие или возникающие в результате нежелательных отклонений задачи. При этом ставятся конкретные, количественно измеряемые ориентиры и используется ситуационный подход, при котором выбирается приемлемый вариант исходя из сложившихся условий.

Выделяют также такой специфический вид ситуационного управления, как антикризисное управление - вводится для предупреждения и проведения процедуры банкротства предприятий; является принудительным и внешним, так как осуществляется органами, входящими в иную чем предприятие систему, включает управление через арбитражных и конкурсных управляющих, а также управляющих предприятиями-должниками по договору подряда.

Для сохранения конкурентоспособности  предприятий иногда вводится доверительное  управление, которое предполагает отделение функций владения от функций управления, осуществляется лицами по договору с органами государственного управления, трансформируется в профессиональное управление через специальных управляющих. Отношения с государством строятся не на властном подчинении, а на формальном равенстве сторон на основе договора.

Способы применения методов государственного воздействия  могут быть административными и  экономическими.

Административное  воздействие - непосредственное влияние  на интересы управляемых методами директивного принуждения, с помощью разрешения, запрета, дисциплинарных санкций, применяемых независимо от их мнения. Администрирование является необходимым компонентом любого управленческого воздействия, однако его масштабы могут быть различны. В структуре исполнительных органов оно имеет самостоятельное значение и реализуется через назначение, освобождение от работы, поощрение, наказание должностных лиц и т.п. Может иметь негативное значение, например, в экономике (подмена рыночных механизмов административными методами).

Экономическое управление - воздействие на объект управления косвенно, через воздействие на его  экономические интересы, т.е. через  хозяйственное законодательство, финансовую, денежную и кредитную государственную  политику. В данном случае отсутствует прямое директивное принуждение, объект управления свободен в выборе варианта действий, но в случае противоречия их законодательству применяются экономические санкции (например, штраф за неуплату налогов). Экономическое управление распределяется обычно по отраслям и сферам деятельности.

С точки зрения исторической типологии различаются традиционная и рациональная модели государственного управления.

Традиционную модель государственного управления, характерную  для традиционных обществ, отличают следующие черты: 1) исторически сложившийся (традиционный) порядок управления и разделения функций в аппарате управления; 2) смешанный характер и нерасчлененность иерархии должностей и учреждений (случайны по своему составу); 3) отсутствие профессиональной бюрократии; 4) религиозное освещение традиционной власти; 5) отсутствие четкой регламентации обязанностей чиновников и специализации канцелярского труда.

Рациональная модель государственного управления начинает формироваться в Новое время  и характеризуется следующими определенными чертами: 1) рационализация всей системы государственного управления; 2) четкая система правовых норм, инструкций и административных правил, регламентирующих деятельность институтов управления; 3) формальная иерархия уровней управления, учреждений и работающих в них чиновников; 4) высокая степень функциональной дифференциации административного аппарата, функциональная модель управления; 5) наличие определенных принципов, регулирующих статус, материальное положение и продвижение по службе различных групп бюрократии; 6) формирование профессиональной бюрократии как особого слоя чиновников со своей корпоративной психологией; 7) четкая регламентация обязанностей чиновников и специализация канцелярского труда.

Все виды государственного управления, так же как содержание, объем и формы проявления конкретных функций государства, обусловлены  конкретным типом государства, социальной сущностью государства, определяются вектором его исторической эволюции. Главное при этом - достижение баланса в сочетании потребностей, интересов общества и возможностей государства.

Так в течение XXв. происходит постепенное расширение объема государственных функций, повышение  общественной роли государства, особенно в период становления “государства всеобщего благоденствия”, иногда это может приводить к нарушению баланса между управленческими возможностями государства и потребностями общества. Например, распространение модели “социального государства” привело к повсеместному расширению функций государства, что повлекло за собой, по мнению некоторых западных исследователей, “перенапряжение” или “отказ государства” (Ульрих Гюнтер). Дело в том, что в период экономического роста государство рассматривалось как фактор экономической и социальной стабильности, и это сформировало определенную “социальную” модель государственного управления, определенный тип взаимоотношений между государством и обществом. Государственная политика доходов и расходов должна была целенаправленно оказывать влияние на общеэкономические условия, сглаживать колебания экономической конъюнктуры во избежание экономических кризисов и безработицы. Государство взяло на себя функции компенсации “отказа рыночного механизма”. В основе тезиса об “отказе рыночного механизма” лежит предположение о том, что государство обязано предоставлять те блага, которые не могут быть предложены на базе самоокупаемости частной экономикой, речь идет о здравоохранении, воспитании, образовании и т.п. К этим функциям постепенно прибавились и задачи в сфере сохранения естественных ресурсов общества, охраны окружающей среды (экологическая функция). Рынок обычно не проявляет активности в данной области, потому что это не входит в калькуляцию хозяйственных затрат. В результате государство взяло на себя не только функцию всеобъемлющей защиты от социальных и экономических рисков, но и функцию “абсорбции рисков” от последствий технологического и общественного развития.

Поворот к расширению государственной деятельности повысил  требования к способности правительства  как центра государственного управления принимать решения и предопределил  необходимость разработки соответствующего инструментария для нижестоящих  структур. Усложнение государственных задач привело к практически повсеместному провалу политики “социального реформизма” и волне “консервативных революций” на Западе (тетчеризм, рейганомика и т.п.). Появляется тезис об “отказе государства”.

Дискуссии о причинах данного явления привели к определенным выводам о функциональных “границах” государства. Причина кроется не только в ограниченности финансовых ресурсов государства, но и в отношениях между рыночной экономикой и государством, в самой системе государственных действий. Сбои рыночного механизма могут быть компенсированы государством только задним числом. Государственные учреждения не могут проводить перспективное планирование и управление в данной области вследствие автономии рынка и воздействия общественных групп на государственные решения - так называемый отказ государства в политике. Кроме того, подвергаются сомнению эффективность выработки государством общественных благ, т.е. соотношения их цены и качества (“отказ государства в экономике”), и способности государства обеспечивать предоставление общественных благ в некоторых проблемных зонах (“функциональный отказ государства”) (Генрих Райнерманн). 

В результате напрашивается  вывод о “границах государства  всеобщего благоденствия” и необходимости  поиска новой модели взаимоотношений между государством и обществом, новой концепции государственного управления.

Таким образом, характер современной модели государственного управления во многом определяется взаимоотношением государства и гражданского общества.

В полной мере о действенной системе государственного управления можно говорить лишь в том случае, если эта система не замкнута сама на себя, а постоянно и эффективно взаимодействует с общественной системой, с институтами гражданского общества. Только через это взаимодействие гражданское общество способно влиять на демократический процесс, привнося в него гражданскую активность населения и тем самым препятствуя государственным структурам оградить его этатистско-бюрократическими барьерами.

Развитая и сильная  демократия возможна только там, где граждане могут влиять на государственную власть и контролировать ее. Это предполагает тесное взаимодействие политической системы и гражданского общества. Как демократизм политической системы, так и зрелость гражданского общества прямо пропорциональны широте и интенсивности взаимодействия между ними.

В этом смысле можно  выделить три типа взаимодействия государства  и гражданского общества: “подданные”, “конкуренты”, “союзники” (согласно терминологии отечественного исследователя  Л. И. Соловьева).

1. В первом случае  отношения между государством  и обществом характеризуются  всевластием государства как  политического института. Государство  имеет явный приоритет. Отношения  в данном случае строятся по  принципу властвования и подвластности,  общество в целом предстает не как объединение граждан, а как совокупность подданных, которых необходимо интегрировать в качестве сообщества людей. Самодеятельность же населения часто рассматривается органами власти как посягательство на основы государственного устройства. Государство стремится расширить зону своего влияния на гражданское общество и контроля над ним. Этот тип отношений характерен для традиционной и авторитарной моделей государственного управления.

2. Вторая модель  характеризуется переходным типом  отношений. Вступая в диалог друг с другом, государство и гражданское общество одновременно стремятся к лидерству. Не только государство стремится расширить зону своего влияния на гражданское общество, но и последнее также пытается расширить свои прерогативы за счет прав институтов властного регулирования. В процессе конкурентной борьбы оба субъекта, как легко заметить из исторической практики, могут пренебречь законодательными нормами, ориентируясь на соображения политической целесообразности. Государство чаще демонстрирует волюнтаристские тенденции, но и гражданское общество может использовать радикальные средства (например, в период Великой французской революции).

3. На постиндустриальном  этапе развития цивилизации государство  во взаимоотношениях с гражданским обществом может выступать и рассматриваться как некая административная структура, предоставляющая услуги, а гражданское общество выступает в роли клиента, получающего услуги от государства.Эта так называемая маркетинговая модель государственного управления характеризуется установлением партнерских отношений между государством и обществом.

Таким образом, возникновение  маркетинговой концепции государства  связано с происходящим в современную  эпоху изменением подхода к общественной роли государства и характеру государственного управления, согласно которому выделяют три его возможных ориентации: 1) создание услуг и товаров без учета интересов населения; 2) создание услуг с последующим стимулированием спроса на них; 3) маркетинговая ориентация — изучение спроса с последующим определением содержания, размера и характера услуг. При маркетинговой модели государственного управления государство все больше рассматривается как система организации государственного сервиса, “как предприятие сферы услуг”. Поэтому эту маркетинговую модель характеризуют ориентация на клиента и его запросы, приверженность активному стилю действий в решении конкретных проблем, предприимчивость и новаторство персонала, простота структуры и профессионализм кадров, чуткость к запросам населения, самостоятельность гражданского общества, замещающего государство на рынке услуг, конкуренция с частным сектором.

Итак, за тысячелетия  существования государство проявило себя как уникальная, универсальная  и всеобъемлющая организация  общества, обладающая разнообразными и динамичными характеристиками и выполняющая уникальные функции по управлению всеми жизненно важными сферами общественной деятельности. Вместе с тем потребность в эффективном воздействии на динамично развивающиеся современные сверхсложные общественные системы и процессы требует совершенствования методов государственного управления на основе системного подхода, рационализации его основных принципов, использования современных мягких управленческих моделей, чутко ориентированных на общественные запросы.