Формирование центральных госучреждений конца XV - начала XVII вв. Образование приказной системы управления

Приказная система распространялась и на места. Именно в 20 - 30-е годы XVII в. формируется тип местных приказных  учреждений, получивших название воеводских изб (приказных, съезжих).

В первой половине XVII в. сложилась  система дворцовых местных учреждений, из которых к учреждениям воеводского  управления приближаются по типу местные  дворцовые приказы Новгорода  и Пскова с дьяками во главе. Местные  государственные и дворцовые  учреждения функционировали одновременно и в тесной связи с рядом  существовавших в городах учреждений другого типа - таможнями, кабацкими  дворами, губными и земскими избами.

Губные и земские учреждения получили распространение главным  образом в городах европейской  части России. Но губное управление переживало в XVII в. кризис. Воеводы нередко  использовали губные избы как дополнительный административный аппарат. В губных избах чаще всего работал один дьячок.

С середины XVII в. с расширением  и укреплением государственных  границ резко возрастает количество приказных изб. Реорганизация вооруженных  сил привела к созданию военных  округов-разрядов, территориально значительно  превышавших рамки старых уездов. В области управления это выразилась в образовании в центрах округов - разрядов промежуточного звена управления. Учреждения, сформировавшиеся на базе старых приказных изб, получили расширенные  военно-административные функции. Их стали  именовать разрядными избами. В 90-е  годы ряд подобных учреждений стали  называть приказными палатами.

В самом низшем звене управления сохранялось выборное начало. Земские  старосты ведали раскладкой податей, осуществляли некоторые полицейские функции, следили за соблюдением таможенных сборов, за порядком. Делопроизводство велось в земской избе, тоже подчиненной воеводе. В полицейском отношении земские органы управления были подчинены воеводам.

Результаты перехода к  приказно-воеводскому управлению оказались  неоднозначными. Негативной чертой реформы  стала резкая бюрократизация управления, в том числе и местного. Положительной  чертой введения приказно-воеводского  управления было то, что оно не привело  к уничтожению самоуправления вообще, так как земские и губные учреждения в некоторых областях продолжали существовать и функционировать  и при воеводах.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение 

Довольно четко проявившаяся к началу XVI в. тенденция падения  эффективности деятельности наместничьей администрации со всей очевидностью поставило перед правительством вопрос о необходимости коренных преобразований в сфере местного управления в соответствии с новой  классовой структурой общества и  новыми задачами государства. Идея о  советной форме организации власти получила свое воплощение в реформе  местного аппарата, в ходе которой  учреждались губные и земские  учреждения, построенные на принципах  самоуправления и сословного представительства.

В период, когда наместники и волостели оказались неспособными эффективно управлять вверенной  им территорией, созданные органы самоуправления отвечали и интересам самой центральной  власти, которая в местном обществе искала как самих претендентов на выборные должности, так и материальные средства, позволяющие управлять  волостями без затрат, а также  передать новым органам осуществление  ряда государственных функций.

Материал, собранный из источников разного характера, свидетельствует  об определенном различии в функциональном плане прежних и новых учреждений, заключавшемся в том, что, несмотря на данный и выборным органам довольно широкий объем полномочий, по основным своим направлениям совпадающий  с функциями кормленщиков, в деятельности выборного аппарата можно усмотреть  определенные ростки специализации: губных органов - на уголовно-полицейской деятельности, а земских - в финансовом направлении.

Настойчивость, с которой  земский мир добивался самоуправления, а после реформы активно пользовался  этим правом, как в финансовой сфере, так и в судебной и хозяйственной  областях, свидетельствует об оживлении  волостной жизни. Широкая компетенция  выборных властей, тесная связь с  местными жителями, и как следствие, значительная осведомленность обо  всех делах, происходящих в округе, позволяли правительству использовать эти учреждения, и прежде всего, губных старост, в качестве более надежного орудия (нежели наместников и волостелей) в проведении государственной политики на местах, особенно в борьбе как с преступными элементами, так и с антифеодальными выступлениями.

В сравнении с институтом земского представительства, выборные власти которого были поставлены в  зависимость, прежде всего, от избирающего  их населения, что обеспечивалось действием  механизмов общинного управления (выборности, подотчетности и ежегодной сменяемости), безграничная власть губных учреждений, классовый характер должности губного  старосты, неоплачиваемость службы и  безграничность сроков пребывания в  должности, и, в то же время, отсутствие действенных механизмов контроля со стороны выборщиков, приводило к  росту злоупотреблений губных старост  и дальнейшему развитию противоречий между местным обществом и  губными властями.

Уделяя значительное внимание совершенствованию деятельности органов  самоуправления, законодатель устанавливает  жесткие требования к властям  по надлежащему осуществлению возложенных  на них задач, и, особенно, по обеспечению  правопорядка на управляемой территории, наделяет глав местных ведомств рядом  полномочий, которых не было у кормленщиков, позволяющих и предупреждать  и пресекать правонарушения.

Несовершенство организации  выборных органов, отсутствие четкой законодательной  регламентации деятельности губных и земских учреждений, особенно в  случае их параллельного функционирования на одной территории, а внутри выборного  аппарата и имевшая место еще  не устоявшаяся специализация должностных  лиц, приводили к конкуренции  новых институтов друг с другом в  смежных сферах деятельности, к переплетению и дублированию функций выборных властей.

Организация и комплектование местного аппарата, объем полномочий должностных лиц в каждом из самоуправляющихся  округов имели свои особенности, определявшиеся величиной управляемой  территории и объемом дел, а также  сложившейся в местном управлении специализацией и другими обстоятельствами.

Земское самоуправление не могло соперничать с самоуправлением  дворянским, представленным губными  учреждениями. Земские органы, не обладая  необходимым аппаратом принуждения, не могли оперативно и достаточно жестко осуществлять политику центра, и в силу этого достаточно часто  обращались за содействием к центральной  власти. Втягивание же последней в  область местных дел меняло характер земских учреждений и подрывало  самостоятельность новых органов.

Губные учреждения, имеющие  в своих руках необходимый  карательный аппарат для реализации решений и связанные с широкими слоями местного дворянства, а также  обеспеченные поддержкой крестьянского  и посадского населения, обязанных  грамотами содействовать губным властям, представляли собой достаточно крепкий и, по условиям того времени, достаточно действенный орган местного управления с ясно выраженным классовым  лицом.

В подчинении земских учреждений центральным финансовым органам, расширении контрольных полномочий центральных  ведомств в отношении местных  учреждений проявлялось стремление царской власти поставить органы местного самоуправления под более  жесткий контроль со стороны бюрократического центрального аппарата, роль которого резко возрастала.

В ходе реформ была создана  новая система материального  обеспечения служилого класса. Если ранее доходы кормленщиков поступали  в распоряжение местных администраторов, то с организацией земских учреждений, введенный вместо наместничьих доходов  единый государственный налог земство  платило непосредственно в казну, доходы которой резко увеличились и появилась возможность провести реорганизацию военной службы и получить дополнительный источник финансирования дворянства.

Посредством участия в  деятельности губных учреждений и решения, наряду с внутренними делами, и  важнейших государственных вопросов, поднимающееся дворянство значительно  укрепило свои позиции, получив право  на создание своих сословно-дворянских органов управления в лице губных старост.

Значительные уступки  в ходе реформирования местного суда и управления были сделаны и зажиточным слоям посадского и крестьянского  населения, которые получили возможность  самостоятельного управления и решения  земских дел через выборные органы.

В компромиссном характере  реформы, проявившемся в нацеленности ее на удовлетворение интересов боярства, дворянства и "лучших" посадских  и волостных людей, с одной  стороны, и в подчинении новых  органов все возрастающему контролю со стороны центральных учреждений, с другой стороны, проявились свойственная процессу эволюции центрального и местного аппарата Русского государства взаимодействие и борьба выборного и приказного начал.

Но при всей своей половинчатости реформы, начатые в правление  Ивана Грозного, были шагом вперед на пути реформирования системы местного управления и приспособления ее к  потребностям и задачам, стоявшим перед  центральной властью, не имевшей  в своем арсенале средств на создание эффективно действующих казенных местных  властей.

Органы губного и земского самоуправления, органично вписавшиеся  в новую фазу развития государственности  и ставшие стержнем системы управления вплоть до их официальной отмены, явились  опорой Московского правительства  и надежными проводниками государственной  политики на местном уровне.

Список использованных источников и литературы

1.  Буганов В.И. Эволюция  феодализма в России / Буганов  В.И., Преображенский А.А., Тихонов Ю.А. - М., 1980.

2.  Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XXв) / В.В. Еремян. - М.: Академический проспект, 2003. - 527 с.

3.  Жукова Л.А. и др. История государственного управления в России (IX-XVII вв.). - М., 1996.

4.  Зимин А.А. Опричнина Ивана Грозного. - М., 2001. - Электронный текст. - Режим доступа: http://rutracker.org/forum/viewtopic. php? t=2438552

5.  Зимин А.А. Иван Пересветов и его современники. - М., 1958. - Электронный текст. - режим доступа: http://rutracker.org/forum/viewtopic. php? t=1266498

6.  Зимин А.А. Реформы Ивана Грозного.М., 1960. - Электронный текст. - Режим доступа: http://rutracker.org/forum/viewtopic. php? t=736123

7.  Золотухина Н.М., Исаев И.А. Политические и правовые учения на Руси в период возникновения и развития феодализма. - М., 1995.

8.  Мунчаев Ш.М., Устинов В.В. История России. М., 2000

9.  Платонов С.Ф. Очерки Смутного времени в Московском государстве XVI-XVII вв.М., 1995.

10.  Щепетев В.И. История государственного управления в России / В.И. Щепетев. - М.: Владос, 2003. - 510 с.