Формирование центральных госучреждений конца XV - начала XVII вв. Образование приказной системы управления

Следующей важной обязанностью новых властей было пересечение  изготовления населением спиртных напитков на продажу и содержание корчм. В  случае нарушения этого запрета  земским властям предписывалось брать с виновных штрафы. Изготовление спиртных напитков разрешалось только по праздникам, поминкам и только после  получения разрешения у старосты.

Однако не только финансовые и полицейские дела находились в  ведении земских властей. Традиционно, значительное место в деятельности всех местных органов, в том числе  и земских, занимало осуществление  административно-хозяйственных функций. Совместное владение принадлежащими всей волости и посаду землями и  угодьями, необходимость общего участия  в различных хозяйственных операциях  требовали регулирования поземельных  и хозяйственных отношений, что  и было поручено новым выборным.

Регулировали местные  власти и использование пахотной земли, лугов, лесов, выгонов, рыбных ловель и других угодий, находившихся в  совместном пользовании, нередко организуя  их коллективную эксплуатацию и выступая в этом случае в роли организаторов  промыслов. Часто волостью осуществлялось совместное использование рыбных ловель. Волость представляла собой промысловую  артель при организующей роли земской  власти, распределяющей обязанности  между волошанами и наблюдающей  за соблюдением общих правил. Подобный надзор осуществлялся и за охотничьими  угодьями, через регулирование промысловой  деятельности местных жителей.

Кроме этого, на население  посадов, волостей было возложено отправление  повинностей, связанных с обеспечением государственных нужд, распределение  которых по волостям и уездам происходило  в зависимости от их географического  положения.

Важной задачей выборных органов являлась защита подведомственной территории от посягательств на нее  извне, с тем, чтобы при описании земель общинные угодья не передавались в чужие руки.

Предметом заботы выборной власти были также потребности и  духовного характера. Под покровительством посадских и волостных людей  находилась церковь, символизируя не только идеологическое единство жителей, но и  материально выражая результаты общих забот. Именно от населения  прихода исходила инициатива постройки  церкви, во исполнение которой выборными  властями на каждого жителя налагались обязанности по заготовке необходимых  материалов (гвоздей, бревен и т.п.), предоставлению денежных средств, а  также осуществлялся наем церковных  мастеров. На волостных сходах избирались священнослужители.

Заведовали земские власти призрением обездоленных людей, организуя  у себя "общежительные монастыри" и выделяя средства на их содержание. Монастыри являлись, в большей  части, заведениями общественного  призрения, выполняя роль приюта или  богадельни.

Возникшим вследствие отмены кормленщиков, земским учреждениям  были переданы и судебные функции. Так  как в районах осуществления  земской реформы вотчинное и  поместное землевладение, как правило, отсутствовало, поэтому с отменой  власти наместников и волостелей, земской администрации передавались и губные дела, что тем самым  приводило к концентрации в руках  земских старост наместничьего  суда в полном объеме.

Однако, иногда, при замене кормленщиков выборными земскими властями, в компетенцию последних рассмотрение губных дел не передавалось, они  продолжали находиться в ведении  губных старост. По мнению А.А. Зимина, эти изменения в проведении земской  реформы в черносошных волостях были связаны, в первую очередь, с  дальнейшим обострением классовой  борьбы: губные старосты из дворян оказались  более надежными карательными органами, чем земские власти, выбиравшиеся из местных посадских людей и крестьян. Изучение состава, устройства и деятельности новых учреждений, анализ законодательного и актового материала позволяет заключить, что окончательный состав земских органов, объем полномочий должностных лиц и значение их в местном управлении во многом определялись самими жителями самоуправляющихся округов в зависимости от величины земской единицы и от объема дел, от уже сложившейся в местном управлении специализации и других обстоятельств.

Одной из особенностей данной системы управления являлось отсутствие строгой специализации в деятельности должностных лиц земских органов, в переплетении, а зачастую и дублировании ими функций друг друга, хотя в  избирательных списках полномочия выборных могли быть и довольно четко  разграничены. Определяя полномочия своих избранников с различной  степенью подробности, земский мир  с учетом местных особенностей иногда возлагает на земские власти осуществление  обязанностей, и не предусмотренных  уставными грамотами.

Самостоятельное формирование и распределение средств местного бюджета земскими органами не только создавало материальную базу для  их функционирования, но и обусловило довольно широкую компетенцию новых  учреждений в судебной, административной и финансовой сферах. В отличие  от губного института, земский мир, снабжая своих избранников широкими полномочиями, оставлял за собой право  контроля за их деятельностью: в любое  время население могло провести перемены в составе земского аппарата, а по окончании срока службы в  земской избе требовать отчета от своих избранников.

Помимо этого, деятельность местных собраний (советов), без одобрения  которых по наиболее важным вопросам выборные не могли принимать самостоятельные  решения, обеспечивало и текущий  контроль за земскими властями.

Сосредоточение в руках  земских органов всех отраслей местного управления, входивших в то время  в круг государственных задач: судебные функции, сбор и доставка податей, административная деятельность, привлечение их к государственным  сыскам, свидетельствовало не только о реальной их власти, но и о том, что эти учреждения являлись опорой центральной власти и занимали важное место в системе местного управления Русского государства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Развитие приказной системы в XV–XVII вв.

3.1 Предпосылки развития приказной системы

 

Источники не позволяют восстановить подробности политических обстоятельств, при которых в конце 40-х годов  сложилось правительство, перенявшее руководство страной у Боярской думы, но мы знаем ту политическую фигуру, которая сыграла ключевую роль в  формировании новой правящей группы. Этой фигурой был митрополит Макарий, мудрый и спокойный политик, находившийся в окружении царя до и после  бурных событий 1547 г., глава церкви —  могущественного политического  механизма, издавна поддерживавшего  объединение княжеств вокруг Москвы.

При участии Макария в  окружении молодого царя оказались  те лица, которым суждено было в  глазах современников символизировать  новое правительство — «Избранную раду». «Избранная рада» была органом, который осуществлял непосредственную исполнительную власть, формировал новый  приказный аппарат и руководил  им. Наиболее авторитетными политиками нового правительства стали Адашев и Сильвестр.

Бесспорно, что своим высоким  положением Адашев и Сильвестр были обязаны доверию и поддержке  со стороны царя и митрополита. Но надо иметь в виду, что авторитет  царя еще только складывался. Иначе  говоря, авторитет как царского титула, так и самой личности царя еще  предстояло создать. Это стало одной  из важнейших политических задач  времени.

Компромисс, на котором было основано новое правление, имел не две  стороны (родовая аристократия —  с одной, служилое дворянство — с  другой), а три: царь также был  участником компромисса. На этом этапе  царь вынужден был отказаться от претензий  на неограниченную власть и довольствоваться «честью председателя». Выражая  общие настроения, царь и митрополит Макарий собирали соборы примирения. 27 февраля 1549 г. было созвано совещание, на котором присутствовала Боярская дума в полном составе, фактически это  был первый Земский собор4 . Иван IV выступил с широкой программой консолидации и проведения внутренних реформ. Царь и бояре каялись в своих прежних «преступках». Цель всех этих усилий царь сформулировал в таком словосочетании: «смирить всех в любовь».

«Избранная рада» начала создание центральных органов государственного управления — приказов (до середины 60-х годов их называли «избами»). Одним из первых приказов была Челобитная изба, которую возглавил Адашев. Задачей этого учреждения было принимать  челобитные (жалобы) на имя государя и проводить по ним расследование. Тем самым Челобитная изба становилась  как бы высшим контрольным органом. Руководство этим приказом давало Адашеву  огромную власть и авторитет. Главой Посольского приказа (ведомства  иностранных дел) стал дьяк Иван Михайлович Висковатый, который около 20 лет  руководил русской внешней политикой, пока не был казнен в годы опричнины. Поместный приказ занимался распределением поместий и вотчин между служилыми  людьми. Разрядный приказ стал своего рода штабом вооруженных сил: определял, сколько служилых людей и из каких  уездов должно выйти в полки. Разбойный  приказ вел борьбу против «разбоев»  и «лихих людей». Земский приказ ведал порядком в Москве.

Укрепление нового государства (монархии) требовало решительной  замены хищнического аппарата власти на местах, сложившегося при боярском правлении. В порядок дня встало создание аппарата чиновников. Наиболее эффективной формой создания исполнительного  аппарата явилось избрание на местах самими подданными чиновников для несения  государственных функций. Выбранные  в городах и волостях целовальники (целовали крест на верность царю) и  старосты становились «чиноначальными  людьми» государства. Выборность и  сменяемость этих лиц ставила  их деятельность (в пользу государства  и контролируемую государством) также  и под контроль подданных.После  смерти Ивана IV (Грозного) происходит решительный  поворот от земского к приказно-воеводскому  управлению. Боярство, недовольное отменой системы кормлений, стремилось вновь вернуться к ней, правда, под другим видом и названием. С другой стороны, земская реформа, направленная, в том числе, и на создание боеспособного войска, привела к обратному результату: во время борьбы с польско-шведскими захватчиками в ряде местностей земское самоуправление не всегда оказывалось способным быстро мобилизовать местные людские и военный ресурсы для отпора врагу. Наконец, в целом, ополчение по-прежнему строилось на базе самоуправляющихся городских миров, которые в "безгосударное время" брали на себя полноту верховной власти.

После Земского собора 1613 года и избрания царем представителя  рода Романовых встала необходимость  сочетания непосредственного управления из Москвы с самоуправлением на местах. Это было обусловлено тем, что  разорение и упадок хозяйства, сложность  социально-классовых противоречий и общая слабость политической системы  вынуждали правительство Михаила  Романова опираться в своей деятельности на сложившуюся практику местного самоуправления и авторитет Земских соборов.

Поэтому именно с 1613 года сословно-представительная монархия в России вступила в пору своего расцвета. Сохраняя в целом  местное самоуправление, верховная  власть вновь вводит в государственный  строй непосредственное управление из Москвы, создав совокупность так  называемых сочетанных властей.

3.2 Ход преобразований, их законодательное обеспечение

Реформы коснулись и организации  верхнего эшелона управления. Было несколько ограничено местничество. Суть его состояла в том, что при  назначении служилых людей на те или  иные должности учитывалась, прежде всего, их «порода» — происхождение, а не личные заслуги. Потомки должны были находиться друг с другом в  тех же служебных отношениях —  начальствования, равенства, подчинения — что и предки.

 

Указ 1550 г. ввел два ограничения  местничества. Первое касалось молодых  аристократов. Их нельзя было в 15—18 лет (а с 15 лет начинали службу) назначать  воеводами, а дать низкое назначение тоже было невозможно: «поруха» чести. Было решено, что служба молодых  людей на невысоких должностях не считается прецедентом. Произошло  явное «огосударствление» местничества.

В 1555—1556 гг. было принято  Уложение о службе. Определялось, с  какого количества земли должен выходить вооруженный воин на коне; если вотчины  или поместья феодалов были большими, то владелец должен выводить с собой  вооруженных холопов.

Как уже отмечалось, власть на местах издавна принадлежала наместникам (в уездах) и волостелям (в волостях). Они получали эти территории в  «кормление». В пользу кормленщика  шли судебные пошлины. Таким образом, кормления были системой вознаграждения за службу: должности наместника и  волостелей на определенный срок получали в вознаграждение за участие в  военных действиях. Эта система  не была эффективной. Теперь кормления  отменялись, деньги, которые шли  кормленщикам, отныне взимало государство  в качестве налога. Из этого централизованного  фонда можно было платить «помогу» служилым людям.

В 1550 г. был принят новый  судебник. Судебник закреплял создание в Московском государстве «праведного» (справедливого) суда, контролируемого  «лучшими людьми» из данного сословия на местах. Однако до создания постоянных верховных сословно-представительных учреждений дело не дошло.

Целям укрепления государственной  власти должна была служить реформа  церкви. Царь хотел получить санкцию  церкви на государственные преобразования и в то же время принять меры к подчинению церкви и ограничению ее привилегий и земель.

Общерусская церковная реформа  была проведена на Стоглавом соборе, названном так по сборнику его  постановлений, состоявшему из ста  глав («Стоглав»). Собор открылся 23 февраля 1551 г. в царских палатах