Формирование центральных госучреждений конца XV - начала XVII вв. Образование приказной системы управления

в торжественной обстановке. На нем присутствовали помимо высших духовных чинов сам царь, князья, бояре и думные дьяки.

Собору предстояло заняться самыми различными сторонами церковной  жизни — обсудить меры по укреплению дисциплины среди духовенства, унификацию обрядов, моральное состояние служителей церкви, проблему церковного землевладения  и привилегий церкви.

Собор унифицировал церковные  обряды. Так, он официально узаконил под  страхом анафемы двуперстное  сложение при совершении крестного  знамения и «сугубую аллилуйю». Между  прочим, на эти решения позднее  ссылались старообрядцы в оправдание своей приверженности старине.

Продажа церковных должностей, взяточничество, ложные доносы, вымогательства стали столь распространенными  в церковных кругах, что Стоглавый  собор вынужден был принять ряд  постановлений, несколько ограничивающих произвол как высших иерархов по отношению  к рядовому духовенству, так и  последнего по отношению к мирянам. Пошлина с церквей отныне должна была собираться не десятниками, злоупотреблявшими  своим положением, а земскими старостами и десятскими священниками, назначаемыми в сельских местностях. Приказное  управление представляло собой систему  управления на государя и на государевом  жалованье (а не ради корма, как во времена наместников и волостелей). "На воеводство, то есть на гражданское  управление городом и территорией, - отмечает Е.П. Карнович, - причисленною к его ведомству не только в XVII веке, но и гораздо позднее, даже после Петра Великого, прямо просились  для того, чтобы "кормиться", и  такой кормеж принимал громадные размеры, так как благодаря взяточничеству воеводы запасались средствами и для пожизненного прокормления как самих себя, так и своих семейств. Кроме того, при недостаточности и неясности законов и при том полновластии, какое давалось лицам, заведовавшим местною администрациею, произволу московских чиновников не было границ".

3.3 Переход к приказно-воеводскому управлению

После смерти Ивана IV о воеводском управлении "вспомнили" и стали  широко использовать, назначая воевод из числа бояр, детей боярских и  дворян с целью, так сказать, "покормиться".

При царе Михаиле Романове потребность в твердой власти на местах явно говорила в пользу воеводского  управления. Воеводы обычно назначались  государем по согласованию с думой ("боярским приговором") сроком на 1 - 2 года, причем очень часто из числа  тех лиц, назначения которых требовало  местное население. В административном отношении территория Московского  государства была разделена на несколько  разрядов (ступеней). Важнейшие области  и города - Сибирь, Великий Новгород и Казань, позднее Белгородский полк - составляли высшую ступень, и являлись как бы особыми отделениями Разряда. Значимость указанных административно-территориальных  единиц характеризовалась тем, что  в них направлялись, как правило, два или даже три воеводы, преимущественно  из боярского сословия, к которым  были прикреплены по два дьяка  и несколько подъячих. Вторую ступень  составляли города, в которых при  воеводе всегда действовал дьяк, возглавлявший  штат подъячих. В городах третьего разряда при воеводе было по одному или по двое подъячих и, наконец, в  городах четвертого разряда служили  воеводы, при которых штат подъячих отсутствовал. Следует отметить, что  воеводами могли быть лишь служилые люди (от бояр до дворян первой статьи), осуществлявшие свои полномочия в основном в течение одного года (правда, допускалось  увеличение этого срока до двух или  даже трех лет, в случаях "особой милости" государя или по просьбе  местных жителей). Назначение воеводы  в города и области первой степени зависело непосредственно от государя; в города второй степени, особенно украинские и пограничные, воеводы назначались Разрядным приказом; наконец, в небольшие города, находившиеся в глубинке страны, воеводы назначались либо по челобитным самих служилых людей, либо по просьбе местных жителей. Однако любое из перечисленных назначений представлялось на утверждение царя. К 1625 году воеводы были назначены в 146 городах.

Для управления финансово-хозяйственной  деятельностью назначались дьяки  и подьячие в товарищах при  воеводах.

Все указанные лица формировали  приказную или съезжую избу, иногда разделявшуюся на особые отделы или  службы по соответствующим отраслям местного управления.

Сфера и объем полномочий воеводы определялся наказами, которые  он получал из разряда, назначавшего воеводу на эту должность. В соответствии с полученным наказом воевода  руководил городским хозяйством, обороной, охраной безопасности и  благочиния, осуществлял полицейско-надзорные  полномочия и местное правосудие. Осуществление "суда и управы" являлось важнейшей прерогативой наместника-воеводы, под юрисдикцию которого подпадали  все жители соответствующей территории или города, за исключением тех, что  имели особые "Жалованные грамоты", освобождавшие их от наместнического  суда. Вместе с тем, нельзя не отметить, что осуществление данных полномочий предполагалось в присутствии старост  и выборных от города или уезда. При  этом воеводскому суду подлежали  не все гражданские дела. Так, воеводы  больших городов (при которых  действовали дьяки) были вправе рассматривать "долговые дела" на сумму от 100 до 10 тысяч рублей, однако выносить решение по искам на сумму от одной  до 10 тысяч рублей, без соответствующего царского указа, они не имели права. В тех городах, где воеводы  действовали единолично или совместно  с одним подъячим, к их юрисдикции относились дела на сумму до 20 рублей, так как все остальные исковые тяжбы направлялись непосредственно в Москву.

Ко вторым по значимости полномочиям воеводы относились полицейские функции, в рамках которых  он осуществлял: надзор за казенными  постройками и городскими строениями; надзор за состоянием дорог, мостов и  перевозов, их ремонт и прокладка  новых; надзор за ямской гоньбою; реализация мероприятий, связанных с эпидемиологической обстановкой и моровыми поветриями (устройство застав, оцепление зараженных мест); надзор за противопожарной безопасностью  и т.д. Одной из важнейших функций  воеводы были фискально-финансовые: надзор за сбором податей, пошлин и  отправлением повинностей; надзор за осуществлением действий таможенного и кабацкого  характера. Напомним, что все перечисленное  относилось к непосредственному  ведению посадских и сельских самоуправляющихся общин, и осуществлялось через своих выборных людей - старост  и целовальников. Поэтому воевода, реализуя свои прерогативы, защищал, прежде всего, интересы государства. Наконец, в ведении воеводы состояли все  служилые люди, проживавшие в уезде  или соответствующем городе. Аппарат  воеводы, помимо дьяков и подъячих, состоял из так называемых "приказных" - тиунов, доводчиков и праветчиков, бывших на государевой службе. В  тех местах, где еще сохранилось, и не было реформировано земское  и губное самоуправление, воевода  осуществлял надзор за деятельностью  губных и земских старост.

Кроме воевод, на местном  уровне по-прежнему продолжали действовать  и другие "государевы люди", присылаемые  из Москвы в рамках подведомственности того или иного приказа. К ним  относились: становщики - возглавлявшие  становую администрацию, слободчики - осуществлявшие руководство слободскими  делами и поселыцики - ведавшие вопросами  управления сел, непосредственно принадлежавших государю (так называемых, подклетных или дворцовых селений). Однако с  заменой наместников воеводами  произошли и некоторые изменения (впрочем, не принципиального характера) в рамках местной администрации, так сказать, среднего звена: вместо волостелей, становщиков и пр. "государевых людей", кормившихся на волостном, становом и слободском уровне, стали действовать приказчики, в том числе, городовые, получавшие за свою работу (по существу, ничем не отличавшуюся от того, чем занимались их предшественники) особое жалование.

Нельзя не признать, что  результаты перехода к приказно-воеводскому  управлению оказались неоднозначными. Негативной чертой реформы стала  резкая бюрократизация управления, в  том числе и местного ("московская волокита"), в дальнейшем не только воспринятая, но и усиленная в  период абсолютизма. Московская волокита при всей ее видимой "значительности" не только не усилила государственную  власть, но в конечном итоге ее еще  более ослабила, так как именно она тормозила развитие хозяйственной  деятельности на местах, реформу армии, выход к морю и создание флота, без чего дальнейшее поступательное развитие России было, по существу, невозможным.

Положительной чертой введения приказно-воеводского управления было, прежде всего, то, что оно не привело  к уничтожению самоуправления вообще, так как земские и губные учреждения в некоторых областях продолжали существовать и функционировать  и при воеводах. По отношению к  губным властям воевода становился лишь более высокой, но не высшей инстанцией, а губные старосты приобретали статус его товарищей (помощников). Что касается взаимоотношений с земскими органами управления, то по отношению к ним  воевода становился вышестоящим  должностным лицом в сфере  полицейской деятельности, а в  финансово-хозяйственной - земские  учреждения продолжали действовать  самостоятельно.

Говоря о соотношении  централизации (самодержавия) и самоуправления в период создания Московского централизованного  государства, можно отметить следующее. Эти два понятия не противоречат друг другу, более того, самоуправление представляет собой обязанность, способ осуществления государевой службы (государева тягла). Такое, по существу, делегированное самоуправление лишь усиливало верховную власть, а не противостояло ей. В свою очередь верховная власть, осуществляя свои полномочия, "строит землю" в соответствии с имевшимися в это время условиями, прежде всего самим самоуправлением. Конкретные формы общественного устройства, в том числе имеющиеся условия или административно-территориальное деление, могут меняться либо вообще исчезнуть. В соответствии с имеющимися условиями может меняться и уровень самоуправления, но его государственно-правовое соотношение с верховной властью остается в сущности неизменным.

При переходе к абсолютизму  происходит еще большее слияние  верховной власти с управлением. Московский государь, с одной стороны, становится "первым чиновником" государства, с другой стороны, утрачивает способность  к прямому управлению. Этот процесс  начинает набирать силу после "Соборного  Уложения" 1649 года. Хотя до реформ Петра I все органы самоуправления сохраняются, тем не менее, подавляющее большинство  дел решаются непосредственно в  московских приказах и осуществляются на местах через назначенных из Москвы воевод.

Соединяя понятия о  верховной власти и правительстве, абсолютизм далее соединяет понятия  о правительстве и бюрократии. На этом фоне самоуправлению отводится  все уменьшающаяся роль в системе  управления.

Дальнейшая тенденция  к централизации власти отражается и в эволюции Думы и ее социального  состава. В составе властвующей  элиты XVII века наряду с традиционной группой знати, занимающей, как правило, высшие военные должности, все более  заметной становится новая группа - высшая бюрократия, порожденная развитием  административного аппарата.

Эволюция сословной структуры  Московского государства и социального  состава правящей элиты сопровождалась сдвигами в системе административного  аппарата, его учреждений и штатов. Наряду с боярской думой стержнем политической системы государства становятся центральные административные учреждения - приказы. Известный дореволюционный исследователь Е.П. Карнович отмечал по этому поводу, что "всего на Москве, кроме городовых и патриарших приказов и таможен, было 42 приказа, и что дьяков в тех приказах, и по городам и с воеводами было до 100, а подьячих - до 1000 человек, но без всякого сомнения, сверх этих, так сказать, штатных nnn чиновников, приказы дополнялись множеством низших служителей". Роль государства в мобилизации ресурсов, организации сословного строя, войска и управления делала необходимым большой административный аппарат, его постоянное совершенствование, связанное с расширением функций и увеличением централизации.

Этим объясняется механический рост числа приказов, наделение их новыми, ранее не свойственными функциями, распространившаяся практика создания временных приказов по мере возникновения  надобности в них. Так, Разрядный  приказ имел в своей компетенции  управление служилыми людьми, определение  их на службу, назначение земельного (поместного) и денежного жалования, а также  ведал их учетом. Поместный приказ обеспечивал функционирование поместной  системы - он непосредственно ведал  фактическим распределением земель среди служилых людей, оформлял все  сделки на поместные земли, имел и  судебные функции по этим вопросам.

Сложность и пестрота Московской административной системы, особенно при  взгляде на нее с современных  позиций, была, однако, привычна для  людей того времени. Она отличалась устойчивостью; ей, несомненно, удавалось  обеспечивать жизненно важные для самого существования государства внутриполитические и внешнеполитические функции.

3.4 Результаты перехода к приказно-воеводскому управлению

По мере освобождения от захватчиков русских земель необходимо было быстро и централизованно восстанавливать  и обустраивать их хозяйство и  оборону. Все это в совокупности способствовало переходу к новой системе - приказно-воеводскому управлению.

Следует отметить, что вводимая система местного управления, как, впрочем, и предыдущие реформы, не была чем-то абсолютно новым, уходя своими корнями  во времена наместников и волостелей, так как еще при Иване IV (Грозном) в некоторые пограничные города были назначены воеводы с особыми  полномочиями непосредственно в  сфере военного управления, а также  дьяки для денежно-хозяйственной, налоговой - гражданской - деятельности.

Вследствие бурных событий XVII в., встала потребность сочетания  непосредственного управления из Москвы с самоуправлением на местах.

Воеводы обычно назначались  Разрядным приказом, утверждались царём, причём часто из числа тех лиц, назначения которых требовало местное  управление, они подчинялись тому приказу, в ведении которого находились город с уездом; за свою службу воевода  получал поместье и денежные оклады. В больших городах было по нескольку  воевод. Для управления финансово-хозяйственной  деятельностью назначались дьяки  и подьячие. Все эти лица составляли приказную или съезжую избу, иногда разделявшуюся на особые отделы или  службы по соответствующим отраслям местного управления.

Круг полномочий воеводы  определялся наказами, которые он получал из Разряда, назначившего воеводу  на эту должность. В соответствии с этим наказом воевода руководил  городским хозяйством, обороной, охраной  безопасности и благочиния, осуществлял  полицейско-надзорные полномочия и  местное правосудие, а также охранял  феодальную собственность, боролся  с укрывательством беглых, набирал  на службу служилых людей, осуществлял  финансовый контроль за деятельностью  сборщиков налогов и др. В тех  местах, где ещё сохранялась и  не было реформировано земское и  городское самоуправление, воевода  осуществлял надзор за деятельностью  губных и земских старост, в их ведении, по-прежнему, находились и  тюрьмы, и тюремные служители, палачи, выборные от населения сотские и десятские. Обязанности чётко не регламентировались, что создавало основу для произвола.