КУРСОВАЯ РАБОТА
Правовой статус главы
местного образования
Пикалов Сергей Алексеевич
Слушатель 4 курса, 11 группы
Очно-заочного(вечернего)
Научный руководитель:
Кандидат юридических
наук, доцент
Максимов В.А.
«______________»
«____»__________ 200__ г.
Москва 2009г.
Содержание
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
ПРАВОВОГО СТАТУСА ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ
ГЛАВА 2. АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ
ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА
ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
2.1 Выборы главы муниципального
образования
2.2 Акты высшего выборного
должностного лица в муниципальном
правотворчестве
2.3 Ответственность главы
муниципального образования
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы курсовой
работы не вызывает сомнения. Конституция
РФ установила, что «местное самоуправление
осуществляется гражданами ... через
выборные и другие органы местного
самоуправления» (ч. 2 ст. 130). Федеральный
закон от 6 октября 2003 г. «Об общих
принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»[1]
(далее – Закон №131-ФЗ) в п. 2
ст. 34 предусматривает, что «наличие
в структуре органов местного
самоуправления... главы муниципального
образования ... является обязательным...».
Успешность проводимой в настоящее
время в России муниципальной
реформы во многом зависит от деятельности
местных властей, в частности, главы
муниципального образования, являющегося
в большинстве муниципальных
образований одной из ключевых фигур
в системе местного самоуправления.
В настоящее время необходимым
и актуальным представляется проведение
комплексного научного исследования правового
статуса главы муниципального образования
с целью выявления тенденций
развития данного института, определения
комплекса проблем правового
статуса данного должностного лица
местного самоуправления и формирования
предложений по изменению и совершенствованию
как федерального и регионального
законодательства, так и муниципальных
нормативно-правовых актов.
Вопросы правового статуса
главы муниципального образования,
освещены в трудах С. Авакьяна, Ю. Агибалова,Н.
Беляковой. М. Гетманской, Н. Ерохина, Ю.
Захватовой, В. Ковалевского, А.Кононова,
Ю.Конорова, В.Николаева, Аудан Оффердала,
Г.Райло, А.Саломаткина, В.Синицына, С.Соловьева,
А. Шахова, Е. Шепелевой, Ю. Шунайловой и
др.
Объектом исследования в
данной работе выступает институт главы
муниципального образования. Предмет
исследования – нормы конституционного
права; доктринальные источники; судебная
практика.
Целью курсовой работы является
комплексный анализ проблем, связанных
с институтом главы муниципального
образования. В качестве методов
исследования применялись формально-логический
и системный методы научного познания.
ГЛАВА 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
ПРАВОВОГО СТАТУСА ГЛАВЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО
ОБРАЗОВАНИЯ
Согласно п.1 ст. 36 Закона №
131-ФЗ глава муниципального образования
является высшим должностным лицом
муниципального образования и наделяется
уставом муниципального образования
в соответствии с настоящей статьей
собственными полномочиями по решению
вопросов местного значения. Институт
глав муниципальных образований
в российской системе местного самоуправления
появился сравнительно недавно - девяностые
годы двадцатого века. Его возникновение
было вызвано кардинальными преобразованиями
сложившейся в стране системы
местной власти.
Становление местного самоуправления
в Российской Федерации сопровождалось
переходом от исполкомовско-коллегиальной
формы деятельности местных органов
власти к принципу единоначалия в
руководстве муниципальным образованием.
Таким руководителем в соответствии
с законодательством возглавляющий
деятельность по осуществлению местного
самоуправления стал глава местного,
а позже глава муниципального
образования, самоуправлении
Как отмечают И.В. Выдрин и
А.Н. Кокотов, термин «глава муниципального
образования» был введен в оборот
Федеральным законом от 28 августа
1995 г. «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской
Федерации» [2]. До появления данного
акта были распространены понятия «глава
местной администрации», «глава местного
самоуправления». Причем ни одно из них
не имело четкого толкования[3]. Многие
авторы в своих исследованиях
употребляют термин «глава местного
самоуправления» как синоним
понятия «глава муниципального образования»;
другие разводят содержание данных понятий.
Необходимо также определиться
ещё с двумя используемыми
в муниципальном праве понятиями:
«глава местной администрации» и
председатель представительного органа».
Следует,что федеральное законодательство
четко определило, что глава муниципального
образования либо входит в состав
местного представительного органа
с правом решающего голоса и является
его председателем, либо возглавляет
местную администрацию. Других вариантов
в Законе № 131-ФЗ г.не предусмотрено.
Поэтому руководитель местной Думы
должен именоваться «глава муниципального
образования, председатель представительного
органа», а лицо, возглавляющее местную
администрацию «глава муниципального
образования, глава местной администрации».
Полагаем, что при совершенствовании
российского законодательства, особенно
регионального, а также муниципальных
нормативно-правовых актов, следует
стремиться к единообразию в терминологии.
Приведем показательный
пример из судебной практики: Как указал
Суд, анализ п. 1 ст. 84 ФЗ от 06.10.2003 N 131-ФЗ
в сопоставлении со ст. ст. 36 и 37 этого
же Закона указывает на то, что федеральный
закон предусматривает возможность
избрания непосредственно населением
только главы муниципального образования,
а не главы местной администрации,
в связи с чем положения
Устава г. Пензы в этой части вошли
в противоречие с федеральным
законом, а следовательно, действуют
требования последнего. Должность главы
местной администрации к органам
законодательной (представительной) власти
не относится, в связи с чем
само требование о назначении даты
выборов на указанную должность
не может быть признано основанным
на действующем законодательстве, в
соответствии с которым в настоящее
время приведены и положения
Устава г. Пензы[4].р
В Законе № 131-ФЗ уделено значительно
большее внимание системе сдержек
и противовесов на муниципальном
уровне. В частности, предусматривается,
что глава муниципального образования
не может быть одновременно председателем
представительного органа муниципального
образования и главой местной
администрации (ч. 2 ст. 36); глава муниципального
образования подписывает и обнародует
нормативный правовой акт, принятый
представительным органом муниципального
образования, обладая правом отлагательного
вето (ст. 35). Ранее эти вопросы
решались в зависимости от усмотрения
населения муниципального образования[5].
Закон № 131-ФЗ в ч. 3 ст. 34 предусматривает,
что конкретные наименования главы
муниципального образования устанавливаются
законом субъекта РФ с учетом исторических
и иных местных традиций. Анализ
регионального законодательства показывает,
что в последнее время во многих
субъектах Российской Федерации (Республиках
Алтай, Мордовия, Коми, Карелия, Амурской,
Волгоградской, Московская, Свердловской,
Челябинской области Ханты-Мансийского,
Ямало-Ненецкого автономных округов,
и др.) приняты законы о наименованиях
органов местного самоуправления и
глав муниципальных образований, которые
дают высшему должностному лицу самые
разные наименования. В городских
округах, городских поселениях это
чаще всего мэр, реже – городской
голова, глава городского самоуправления.
В муниципальных районах - это
чаще всего глава района, в сельских
поселениях - глава сельского самоуправления,
староста. Таким образом, данные названия
являются разновидностями общефедерального
понятия «глава муниципального образования»[6].
Вместе с тем возникает
сомнение относительно положения Закона
№ 131-ФЗ об установлении наименований
глав конкретных муниципальных образований
субъектом РФ. Данный вопрос считаем
не столь принципиальным, чтобы относить
его к компетенции субъекта РФ.
На наш взгляд, право устанавливать
конкретные наименования органов и
должностных лиц в том или
ином муниципальном образовании
стоит отнести к полномочиям
данного муниципального образования.
Закон № 131-ФЗ в п. 2 ст. 34 предусматривает
обязательное наличие главы муниципального
образования в структуре органов
местного самоуправления. Конституция
Российской Федерации в 131 статья устанавливает,
что структура органов местного
самоуправления определяется населением
самостоятельно. Таким образом, может
показаться, что положения нового
Федерального закона об обязательном
наличии главы муниципального образования
в структуре местного самоуправления
противоречат Конституции РФ, и необходимо
вернуться к ситуации, согласно которой
должность главы муниципального
образования может быть предусмотрена
уставом и не является обязательной.
Тем более, Конституционный Суд
ранее уже указывал, что местное
сообщество может вообще не предусматривать
в своем уставе должность главы
муниципального образования, поскольку
из ч. 1 ст. 130 Конституции Российской
Федерации вытекает обязательность
наличия лишь выборных органов местного
самоуправления муниципальных образований[7].
По мнению некоторых ученых,
исследовавших местное самоуправление,
должность главы муниципального
образования не является обязательной.
Так, например, как отмечает В.В.Таболин,
развитые зарубежные страны накопили
полезный опыт решения проблем местной
организации власти. В них, как
правило, отсутствует должность
главы муниципального образования.
Она действительно является искусственной,
ненужной[8]. М.А. Краснов говорит
о том, что федеральная власть
навязывает, несмотря на то, что есть
разные способы, в принципе одну модель
организации региональной власти: фактически
триада, «полупрезиденская республика»
на местном уровне - есть представительный
орган, есть «президент» или глава
муниципального образования и есть
глава местной администрации, условно
говоря «председатель правительства».
И, почему фактически обязательно должен
быть глава муниципального образования?
Население вправе само создавать
органы местного самоуправления[9]. В.В.
Пылин пишет: «В данном Законе серьезные
сомнения вызывает необходимость вообще
должности главы муниципального
образования как высшего должностного
лица муниципального образования. Тем
более что в соответствии с
Федеральным законом глава муниципального
образования должен быть одновременно
либо председателем представительного
органа, либо главой местной администрации
и его полномочия будут почти
полностью определяться тем, какую
в соответствии с уставом муниципального
образования одну из этих двух должностей
он займет. В муниципальных образованиях
с численностью населения менее
1000 человек глава муниципального
образования независимо от способа
избрания одновременно может быть даже
и председателем представительного
органа, и главой местной администрации.
Такая концентрация власти в одних
руках противоречит принципам демократии»[10].
Но, на мой взгляд, федеральный
законодатель имел достаточные основания
для введения положений об обязательности
главы муниципального образования.
Напомним, что в большинстве муниципальных
образований были предусмотрены
представительный и исполнительный
органы местного самоуправления, и
у названных органов были соответственно
председатель и глава администрации.
Закон № 131-ФЗ лишь предусматривает,
что, либо председатель, либо глава
администрации будут являться и
называться главой муниципального образования.
Полагаю, стоит поставить
точку в споре ученых о необходимости
или необязательности главы муниципального
образования в системе местного
самоуправления в пользу безусловной
важности этого института. А во всех
региональных и муниципальных нормативно-правовых
актах необходимо предусмотреть
должность главы муниципального
образования и более четко
определить его правовой статус и
роль в структуре местной власти.
Законодатель с учреждением
в статье 34 Закона № 131-ФЗ обязательных
представительного органа, главы
муниципального образования и местной
администрации (исполнительно-распорядительного
органа) пытается на местном уровне
установить принцип разделения властей,
что является прогрессивным аспектом
реформы местного самоуправления. Конечно,
такая степень организационного
разделения, которая присуща государственной
власти, на муниципальном уровне нецелесообразна.
Система органов местного самоуправления
должна быть устроена более компактно,
функции ее органов - более тесно
переплетены, те более, что задачи, стоящие
перед местным самоуправлением,
по своему характеру конкретнее задач,
стоящих перед государством. Но их
распределение, препятствующее сосредоточению
у одного органа и обеспечивающее
эффективность управления, необходимо.
Б.Н. Топор-нин правильно отмечает,
что в местном самоуправлении
нецелесообразно применение принципа
разделения властей, хотя здесь допустимо
использование общих подходов, связанных
с предотвращением возможного монополизма[11].
Исследование места и
роли главы муниципального образования
в системе местного самоуправления
позволяет сформулировать следующие
выводы:
Во-первых, глава муниципального
образования может возглавлять
местную администрацию (в этом случае
он избирается на муниципальных выборах)
или быть председателем представительного
органа муниципального образования (и
тогда он, согласно ч. 2 ст. 36 Закона №
131-ФЗ, избирается либо населением, либо
представительным органом из своего
состава). Одно лицо не может совмещать
должности главы местной администрации
и председателя представительного
органа – это обеспечивает взаимный
контроль органов местного самоуправления,
что особенно важно в бюджетном
процессе. Местную администрацию
в соответствии с уставом муниципального
образования может возглавлять
так называемый «исполнительный
менеджер» (официальное название должности
- глава местной администрации), назначаемый
представительным органом по контракту
на конкурсной основе (ст. 37 Закона). При
этом в муниципальном районе и городском
округе одна треть состава конкурсной
комиссии назначается законодательным
(представительным) органом государственной
власти субъекта РФ по представлению губернатора[12].