Анализ уставов отдельных
муниципальных образований позволяет
сделать вывод о том, что в
России в период действия Федерального
закона «Об общих принципах организации
местного самоуправления» от 28 августа
1995 года на практике сложилась следующая
зависимость статуса главы муниципального
образования от порядка его избрания:
- Если население местного
сообщества непосредственно избирает
главу муниципального образования
- то обычно он в соответствии
с уставом является высшим
должностным лицом и одновременно
возглавляет администрацию, либо
входит в состав представительного
органа муниципального образования
с правом решающего голоса
и является его председателем,
либо одновременно руководит
представительным и исполнительным
органом местного самоуправления.
В целом по России глава
муниципального образования избирался
населением примерно в 2/3 муниципальных
образований[21];
- Если глава муниципального
образования избирается представительным
органом из числа депутатов
- то он является председателем
представительного органа муниципального
образования. Таким способом глава
муниципального образования избирался
примерно в 1/3 муниципальных образований.
Таким образом, на практике в
большинстве муниципальных образований
(2/3) остается такая система формирования
местной власти, когда глава муниципального
образования избирается непосредственно
населением, и по мере возрастания
размеров муниципальных образований
такая модель становиться доминирующей.
Так в 84% городах-центрах субъектов
РФ и 91% городах-миллионерах глава
муниципального образования избирался
населением[22].
Среди ученых-юристов есть
противники такого способа замещения
должности главы муниципального
образования, так как, по их мнению,
избрание мэра населением несет в
себе опасность субъективного лоббирования
со стороны отдельных кандидатов,
прихода к власти представителей
криминалитета[23]. Такая точка зрения
представляется неверной, так как, действительно,
избиратели во время избирательной
компании могут быть обмануты популистскими
обещаниями претендентов. Но разве
президентские выборы не сопряжены
с теми же проблемами? Это все
неизбежные опасности демократии.
В числе основных преимуществ
прямых выборов глав муниципальных
образований можно назвать следующие:
а) более
высокий уровень легитимности, как
политической, так и моральной, обеспечивающий
более четкое разделение властей
между представительным и исполнительным
органами местного самоуправления; б)
более высокий уровень участия населения
в осуществлении местного самоуправления,
что способствует росту информированности
населения о концепции местного самоуправления
в целом, а соответственно и развитию гражданского
общества на основе демократических принципов;
в) более высокий уровень
ответственности. Процедура прямых выборов
создает ясную систему политической ответственности,
а также возлагает на главу муниципального
образования прямую ответственность перед
населением за все его действия или в связи
с его бездействием[24].
Кроме того, в Европейской
Хартии местного самоуправления[25], ратифицированной
Российской Федерацией 11 апреля 1998 года,
заложен принцип выборности органов
местного самоуправления и непосредственного
участия населения в осуществлении
местного самоуправления. То есть население
делегирует свои полномочия лицу, которого
оно избирает на выборах.
Спорным в науке муниципального
права остается вопрос об избрании
главы муниципального образования
представительным органом из своего
состава. Многие ученые и юристы вообще
высказываются против такого пути избрания
главы муниципального образования,
так как он «должен опираться
на население района и только ему
быть подотчётен, а в таких условиях
народ как бы в стороне, глава
муниципального образования же ориентирован
только на мнение депутатов», он «не
подотчетен населению, а только представительному
органу»[26]. В то же время у способа
косвенных выборов также есть
свои преимущества. Избрание главы
муниципального образования из числа
депутатов представительного органа
позволяет обеспечить формирование
системы местного самоуправления в
более короткие сроки, так как
отпадает необходимость в проведении
отдельных выборов депутатов
и главы муниципального образования.
Соответственно существенным образом
сокращаются расходы, связанные
с проведением выборов.
Федеральные законы «Об общих
принципах организации местного
самоуправления» от 1995 и 2003 годов
не определяют приоритетов в выборе
конкретного способа избрания главы
муниципального образования. При решении
вопроса, кто должен его избирать
(население или представительный
орган), считаем возможным согласиться
с Президентом РФ В.В. Путиным, который
отметил, что «действующая система
избрания глав муниципальных образований
не может быть изменена без решения
граждан, проживающих на этой территории»[27].
То есть само население, исходя из местных
особенностей, политической и экономической
конъюнктуры, исторических традиций должно
на основе демократических принципов
решать, какой путь наиболее приемлем
и предпочтителен именно в данном
муниципальном образовании и
закреплять этот порядок в Уставе.
Следует отметить, что установление
каких либо дополнительных требований
к кандидатам на должность главы
муниципального образования (кроме
минимального возраста, гражданства) в
уставах, несомненно, противоречит общим
принципам федерального избирательного
законодательства.
Однако, несколько иначе
обстоит дело при назначении главы
муниципального образования по контракту.
Рассмотрим пример из судебной практики:
Какуказал Суд, саогласно ч. 4 ст.
37 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003
в случае, если лицо назначается
на должность главы местной администрации
по контракту, уставом поселения, а
в отношении должности главы
местной администрации муниципального
района (городского округа) - уставом
муниципального района (городского округа)
и законом субъекта РФ, могут быть
установлены дополнительные требования
к кандидатам на должность главы
местной администрации. Однако какие-либо
ограничения, условия и определенные
требования по возможности установления
дополнительных требований к кандидатам
на должность главы местной администрации
Федеральным законом N 131-ФЗ от 06.10.2003
не установлены. Согласно ст. 6 областного
Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 кандидаты на
должность главы местной администрации
должны соответствовать следующим
требованиям: иметь высшее профессиональное
образование; иметь стаж государственной
службы (работы) на должностях категории
"руководители" ведущей группы
или на выборных должностях в органах
государственной власти и управления
не менее трех лет, либо стаж муниципальной
службы (работы) на руководящих должностях
главной группы или на выборных должностях
в органах местного самоуправления
не менее трех лет, либо стаж работы
на руководящих должностях в организациях,
учреждениях и предприятиях независимо
от их организационно-правовых форм и
форм собственности не менее пяти
лет; иметь положительные отзывы
с предыдущего места службы (работы);
иметь возраст не менее 25 лет; обладать
необходимыми знаниями федерального законодательства
и областного законодательства применительно
к исполнению должностных обязанностей
главы местной администрации.
Перечисленные в областном
Законе N 37-ОЗ дополнительные требования
к кандидатам на должность главы
местной администрации муниципального
района, городского округа (в частности,
наличие положительного отзыва с
предыдущего места службы (работы),
достижение возраста не менее 25 лет), как
правильно указал суд, не являются ограничениями
на равный доступ граждан к муниципальной
службе и не противоречат нормам Трудового
кодекса РФ, нормам Федерального закона
от 08.01.1998 N 8-ФЗ "Об основах муниципальной
службы в РФ", положениям Закона РФ
от 21.07.1993 N 5485-1 "О государственной
тайне". Довод о том, что дополнительные
требования к кандидатам на должность
главы местной администрации
муниципального района должны относиться
исключительно к квалификационным
требованиям, предъявляемым к муниципальным
должностям муниципальной службы в
соответствии с классификацией муниципальных
должностей муниципальной службы и
реестром муниципальных должностей
муниципальной службы, правильно
признан необоснованным, так как
не соответствует требованиям ст.
37 Федерального закона N 131-ФЗ от 06.10.2003.
Как правильно указал суд, не основано
на требованиях федерального законодательства
и утверждение В. о том, что
отсутствие переданных муниципальным
образованиям государственных полномочий
Ленинградской области исключает
возможность установления субъектом
РФ дополнительных требований к кандидатам
в главы местной администрации.
В заявлении В. утверждает, что
заключительные положения областного
Закона N 37-ОЗ от 30.05.2005 (содержащиеся в
ст. 7) нарушают федеральное законодательство
и нарушают принцип самостоятельности
местного самоуправления, являются вмешательством
органов государственной власти
Ленинградской области в самостоятельное
решение населением вопросов местного
значения, лишают население права
на участие в формировании органов
и должностных лиц местного самоуправления[28].
2.2 Акты высшего выборного
должностного лица в муниципальном
правотворчестве
Исследование института
главы муниципального образования
требует также остановиться на таком
аспекте, как акты главы муниципального
образования, поскольку муниципальное
правотворчество данного должностного
лица является неотъемлемой частью его
правового статуса.
К сожалению, как указывает
Н.А. Модин, далеко не во всех законах
о местном самоуправлении субъектов
Российской Федерации актам главы
муниципального образования уделялось
должное внимание. Есть акты, которые
в соответствии с Федеральным
законом закрепляют наименование и
виды правовых актов главы муниципального
образования, порядок их принятия и
вступления в силу. Действуют также
законы, где определена только часть
из перечисленных вопросов. Вместе
с тем есть и такие, где вообще
ничего не говориться о том, как и
какие правовые акты принимаются
главой муниципального образования. В
лучшем случае указывается, что это
должно найти отражение в уставе
муниципального образования, но в некоторых
законах даже такое указание отсутствует.
В свою очередь вопреки прямым
установлениям Федерального закона
уставы некоторых муниципальных
образований тоже не полностью регулируют
названные вопросы[29].
Правовые акты главы муниципального
образования по юридической
силе вторичны по
отношению к уставу муниципального
образования и оформленным в
виде правовых актов решениям,
принятым на местном референдуме.
В Законе № 131-ФЗ четко определены
два вида актов главы муниципального
образования: распоряжения и постановления
(ч. 3 ст. 43). Если глава муниципального
образования возглавляет местную
администрацию, то он может принимать
постановления по вопросам местного
значения и вопросам, связанным с
осуществлением отдельных государственных
полномочий, переданных муниципальному
образованию, а также распоряжения
по вопросам организации работы местной
администрации (ч. 4,6 ст. 43). В случае
если глава муниципального образования
возглавляет представительный орган,
а руководитель местной администрации
нанимается по контракту, вышеназванные
акты издает руководитель администрации.
Возглавляя представительный орган
местного самоуправления, глава муниципального
образования также принимает
постановления и распоряжения, но
по вопросам организации деятельности
этого органа местной власти (ч. 4
ст. 43).
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев
высказывают мнение о том, что
распоряжения, издаваемые главой муниципального
образования, следует относить к
нормативным актам[30]. С данным мнением
трудно согласиться, так как если проанализировать
традиционное определение нормативного
акта как официального документа, содержащего
юридические нормы, которые, в свою очередь,
определяются как «узаконенные правила
поведения общего характера, т. е. действующие
непрерывно во времени в отношении неопределенного
круга лиц и неограниченного количества
случаев»[31], то можно сделать вывод о том,
что распоряжения главы муниципального
образования, принимаемые по конкретным
организационным и внутриорганизационным
вопросам (например, прием на работу в
администрацию, выделение финансовых
средств и др.) не содержат правил поведения
общего характера (юридических норм), а
включают организационно-распорядительные
и правоприменительные предписания индивидуализированного
характера.
При таком подходе стоит
согласиться с определением, данным
В.М. Корельским и В.Д. Переваловым, что
распоряжения главы муниципального
образования - это правоприменительные
акты выборного муниципального должностного
лица, «изданные на основании юридических
фактов и юридических норм, определяющие
права, обязанности и меру юридической
ответственности конкретных лиц»[32].
Таким образом, распоряжения главы
муниципального образования не могут
быть признаны нормативными, так как
являются актами применения права, а
нормативными актами являются только
его постановления.
Постановление главы муниципального
образования - это правовой акт, издаваемый
главой муниципального образования
для разрешения наиболее важных и
принципиальных вопросов развития и
жизнедеятельности муниципального
образования, использования муниципальной
собственности и финансовых ресурсов.
Кроме того, и постановления
главы муниципального образования
не всеми правоведами признаются
в качестве нормативных актов, поскольку
одним из признаков классического
нормативного акта является то, что
он должен быть установлен государством.
Однако, по нашему мнению, следует согласиться
с С.Г. Соловьевым в том, что такой
подход является предельно формализованным,
так как основан только на дефинициях,
сформулированных применительно к
несколько изменившимся условиям. В
настоящее время следует учитывать,
что органы местного самоуправления,
и в том числе глава муниципального
образования, наряду с органами государственной
власти, конституционно признаны в
качестве субъектов, наделенных властными
полномочиями. Именно этот показатель
публичного образования, является основным
при определении полноправных субъектов
нормотворчества[33].
Закон № 131-ФЗ определяет, что
глава муниципального образования
издает постановления и распоряжения
только по вопросам, отнесенным к его
компетенции уставом муниципального
образования либо решением представительного
органа муниципального образования. А
руководитель местной администрации
издает акты индивидуального действия
(распоряжения) и приказы по вопросам
организации внутренней деятельности
местной администрации только в
пределах, установленных уставом
либо представительным органом (п.6 ст.
43).
Выборный глава муниципального
образования как должностное
лицо, возглавляющее администрацию
и наделенное собственной компетенцией
по решению вопросов местного значения
в соответствии с уставом муниципального
образования, может в значительной
мере блокировать деятельность местного
представительного органа, принимая
нормативные акты по вопросам, не входящим
в исключительную компетенцию представительного
органа. Поэтому законодатель и определил,
что взаимоотношения главы муниципального
образования и выборного представительного
органа должны определяться на основе
федерального законодательства и законодательства
субъекта РФ уставом муниципального
образования, иными муниципальными
нормативно-правовыми актами.
Иначе говоря, в уставе муниципального
образования должны найти свое отражение
следующие моменты: 1) объем и разграничение
нормотворческих полномочий местного
представительного органа и главы
муниципального образования; 2) механизм
разрешения правовых коллизий, возникающих
между нормативными актами, принятыми
местным представительным органом
и главой муниципального образования.