Анализ моделей государственной службы в зарубежных странах

АНАЛИЗ МОДЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ  ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ 

Анализ зарубежной практики дает возможность определить какой опыт, какие из концепций реформирования и в какой мере могут быть адаптированы на российскую почву, позволяет лучше понять логику реформирования отечественной модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

Начало последней "волны" реформирования государственной службы за рубежом приходится на 90-е годы ХХ века. Реформа государственной  службы стала приоритетом для  многих развивающихся и переходных государств. Они, как правило, осуществляют эту реформу, заимствуя отдельные  элементы гражданской службы у наиболее развитых стран, пытаясь приспособить их к национальным особенностям. Основными  целями реформы государственной  службы, как правило, являются стремление решить текущие проблемы страны и  по возможности решить стратегические задачи – создания службы, которая  могла бы быстро адаптироваться к  меняющимся внешним условиям.

По мнению ряда аналитиков практически во всех государствах, реформы государственной службы направлены на решение следующих  задач[1]:

Поиск баланса между ролью  политических назначений в системе  гражданской службы и профессиональной внепартийной бюрократией.

Достижение баланса между  динамизмом государственной службы и ее стабильностью.

Усиление открытости, демократичности  гражданской службы, ее "отзывчивости" на потребности и интересы граждан  и общества.

"Менеджеризация" государственной гражданской службы, внедрение рыночных принципов в систему государственной гражданской службы (Великобритания, Италия, Нидерланды, Новая Зеландия и др.); создание неправительственных структур, заключающих с правительством на конкурсной основе контракт на исполнение той или иной государственной функции или оказание услуги.

Расширение сферы проведения конкурсных экзаменов – как при  занятии должности, так и при  продвижении по службе.

Сокращение численности  гражданских служащих, их льгот и  привилегий при одновременном повышении  их заработной платы и введении прогрессивной  шкалы ее роста в зависимости  от результатов их работы (Великобритания, Нидерланды, Южная Корея, США)[2].

Несмотря на очевидные  успехи реформ государственной службы в развитых странах, ни одна из масштабных реформ в переходных государствах (даже в наиболее развитых из них –  Бразилии и Южной Корее) не завершилась  полным успехом. Результаты реформы  службы в Великобритании большинство  экспертов оценивают негативно. В результате реформы произошло  разрушение целостной системы государственной  службы, были подорваны престиж и  привлекательность государственной  службы[3]. Ряд экспертов[4] справедливо  замечают, что это связано с  тем, что государственная служба в государстве не должна опережать  реальное состояние общественных отношений  и уровень развития общества, из которого она берет кадры и  которым призвана руководить. В противном  случае неизбежно либо полное отторжение внедренной модели государственной  службы, либо заимствование лишь формальных аспектов государственной службы с  их последующим искажением и приспособлением  к реально существующим в стране общественным отношениям. В конечном счете, это приведет к консервации  существующих в стране недостатков  под "прикрытием" проведенных  реформ.

В настоящее время в  научных кругах и среди юристов-практиков  преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации  государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать "открытой" англосаксонской модели государственной гражданской службы (новый государственный менеджмент[5]). Другие - являются приверженцами "закрытой" модели государственной службы, характерной  для стран континентальной Европы. "Закрытая" и "открытая" модели государственной гражданской службы подразделяются каждая еще на две  модели в зависимости от формы  государственного устройства: модель государственной службы в федеративных и унитарных государствах.

Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской  службы: централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве; относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве; относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном  государстве; децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве[6].

Приведем характеристики основных моделей государственной  службы, основанные на данных современных  исследователей[7]:

1. "Закрытая" модель  государственной гражданской службы.

В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная  гражданская служба в большинстве  стран континентальной Европы. Она  характеризуется наличием следующих  признаков:

) Субординационная организация  системы государственной службы, подробная нормативная регламентация  компетенции каждого уровня государственной  службы.

) "Закрытая" система  подбора кадров на государственную  гражданскую службу.

) Высокий правовой и  социальный статус государственного  служащего, при котором должностной  рост, заработная плата и льготы  в основном зависят от стажа  государственной службы и занимаемой  должности.

) Сложная процедура увольнения  государственного гражданского  служащего.

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве –  Франции и федеративном – ФРГ.

1.1. Французская модель  государственной гражданской службы.

Формируется в период французской  революции при Наполеоне I. Провозглашается  открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается  система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные  заведения для подготовки государственных  служащих. В то же время преобладает  тенденция к усилению служебной  централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная  гражданская служба Франции получает окончательное оформление к 1945 году[8]. В это время был создан специальный  комитет по реформе государственной  службы. Основными целями реформирования государственной службы являлись обеспечение  демократичности и открытости. В 1946 году был принят Закон об общем  статусе чиновника, в котором  была установлена новая структура  государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных  служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять  их можно было только на основании  специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличения его численности, существенное отставание денежного содержания государственных  служащих от заработной платы лиц, занятых  в негосударственном секторе  экономики, привели к падению  престижа государственной службы.

Реформы 1981–1983 годов были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности  и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и  обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения  общего статута центральной государственной  службы.

В дополнение к основным чертам "закрытой" модели государственной  службы, модели, сложившейся во Франции, присущи следующие черты:

) Высокий уровень централизации,  характеризующийся жестким контролем  из центра за деятельностью  государственных служащих в провинциях;

) Конкурсная система отбора  кадров для государственной гражданской  службы

) Элитарность государственной  службы, которая при конкурсной  системе отбора поддерживается  за счет "образовательной монополии"  нескольких учебных заведений  на подготовку государственных  служащих;

1.2. Современная модель  государственной гражданской службы  Германии.

Одной из важнейших особенностей современного состояния государственной  гражданской службы в ФРГ является существенная роль политических партий в решении кадровых вопросов и  широкое развитие института политических назначений (принципов партийного "патронажа").

Основополагающие нормативные  правовые акты в сфере государственной  службы были приняты в 1957–1985 годах[9]. К ним относятся: Закон о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, рамочный закон о праве чиновников от 1 июля 1957 года в новой редакции от 27 февраля 1985 года, Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 года в редакции 3 декабря 1998 года.

Характерные черты современной  модели германской государственной  гражданской службы:

) Высокая роль политических  назначений в системе государственной  гражданской службы.

) Разграничение компетенции  в системе организация государственной  гражданской службы по уровням  управления.

) Многоступенчатая система  отбора кадров для государственной  службы из выпускников высших  учебных заведений с наилучшей  успеваемостью. 

) Высокий социальный статус  государственного гражданского  служащего, существование института  почетного чиновника.

) Полноценная система  гарантий правовой и социальной  защищенности служащего, принцип  "пожизненного назначения"[10].

2. "Открытая" модель  государственной гражданской службы.

Такая модель характерна для  англосаксонских стран. Основные ее черты:

) Отсутствие четко организованной  системы нормативного правового  регулирования служебных отношений.

) Открытая конкурсная  система набора кадров на государственную  гражданскую службу.

) Зависимость оплаты труда  и должностного роста от результатов  работы государственного гражданского  служащего.

) Упрощенная процедура  увольнения.

2.1. Приведем характеристики  разновидности "открытой" модели  гражданской службы - относительно  децентрализованной модели государственной  службы действующей в Великобритании.

Масштабная реформа государственной  службы[11] началась с программного доклада  Норткота – Тревельяна британскому парламенту в 1854 году. В процессе реформы была унифицирована система государственной службы (введены три класса служащих – администраторы, исполнители и клерки), на службу пришли высококвалифицированные кадры. Завершением реформы можно считать введение в 1870 году открытых конкурсных экзаменов, проводимых под наблюдением центральной экзаменационной комиссии (Комиссии по делам гражданской службы).

Программа конкурсных экзаменов  составлялась на основе методик Оксфордского и Кембриджского университетов. Это привело к кастовому характеру  государственной службы и господству не узких профессионалов, как в  континентальной модели, а "дженералистов" – служащих с общим гуманитарным образованием.

С 1979 года премьер-министр  М. Тэтчер начала административную реформу[12] с сокращения расходов министерств  и ведомств, в том числе и  за счет увольнения части государственных  служащих. В 1988 году была сформулирована программа "Следующие шаги", в  соответствие с которой все правительственные  учреждения были разделены на центры формирования политики и учреждения, исполняющие решения, которые были преобразованы в неправительственные  организации (QUANGO), работающие с центрами формирования политики на основе договоров. Выбор QUANGO, наиболее подходящей для исполнения решения, осуществляется, как правило, на конкурсной основе. При этом государственная служба как таковая с сохранением единой тарифной сетки, привилегий, пенсионного обеспечения была сохранена лишь для служащих центров формирования политики, а в QUANGO широко распространилась служба по контракту. Данная реформа, с одной стороны, позволила сократить численность государственных служащих, объем их льгот и привилегий, повысить эффективность администрации. С другой стороны, была разрушена целостная система правительственных кадров, подорваны престиж и привлекательность государственной службы, а заработная плата в QUANGO все равно осталась существенно меньшей, чем в частном секторе. Поэтому, несмотря на то, что реформа М. Тэтчер была признана в целом удачной и "скопирована" в Нидерландах и Новой Зеландии, подводить окончательные итоги внедрения рыночных механизмов в нерыночную по своей природе публично-служебную деятельность пока преждевременно[13].

Государственная служба пробации

Служба пробации создана, чтобы способствовать предотвращению преступности в стране, обеспечить качественное выполнение и координацию  отбываемых в обществе наказаний  и разгрузить работу других правоохранительных учереждений.

Создание государственной  службы пробации является подтверждением того, что система наказаний в  нашей стране не имеет характер отмщения, что правонарушитель не потерян  для общества и, что государство  берёт на себя ответственность за членов своего общества.

Государственная служба пробации - это шаг к созданию и внедрению  новой системы исполнения уголовных  наказаний, поскольку целью является не только содействие присуждению таких  наказаний, когда правонарушитель  не изолируется от общества, но и  создание системы, в которой существуют как наказания с изоляцией  от общества, так и без неё.

Появление в Латвии институций пробации продолжает реформу системы  исполнения уголовных наказаний, которая после восстановления независимости началась обширной тюремной реформой, отменой смертной казни, современными нововведениями правовых норм исполнения наказаний.

В настоящее время Государственная  служба пробации уже создана и  является находящимся в ведении  Министерства юстиции учреждением, которое действует на основании  закона «Закон о Государственной  службе пробации», принятого Саэймом 18 декабря 2003 года и вступившего в силу 1 января 2004 года и в соответствии с правилами Кабинета министров № 558 от 7 октября 2003 года «Положение об Управлении Государственной службы пробации».

Система пробации в каждом государстве организуется по-разному, однако её цели и средства их достижения схожи. Система пробации Латвии создаётся, основываясь на опыт других стран  и рекомендации экспертов: она эластична  и предусматривает широкое использование  в будущем.

Создание системы пробации, принимая во внимание её большой объём, планируется постепенно, осваивая и  начиная выполнять всё больше новых функций и к 2007 году, охватывая  всю территорию Латвии.

 

Административно-государственное     управление      –      молодая,  быстроразвивающаяся область  научного  знания.  В  последние  годы  в  нашей стране  стремительно растет интерес  к достижениям  в этой науке,  поскольку подготовка   квалифицированных  профессиональных   государственных  служащих

становится  настоятельным   требованием  времени.  Страны  Запада    первыми встали на путь  научной организации   труда  государственных  служащих,  что обуславливает интерес специалистов  к опыту этих стран[1].         В данной  работе   я   буду  рассматривать   создание   институтов