Правовое регулирование использования участков лесного фонда

1. Право собственности урегулировано применительно к лесным участкам, древесине и иным добытым лесным ресурсам (ст.28 ЛК РФ) и никак не затрагивается право собственности на лес вообще, лесной фонд, а также на лесные насаждения; содержание же права собственности на лесные участки прямо не регулируется и может быть определено только косвенно - по кругу прав и обязанностей государственных и муниципальных органов как представителей собственника в сфере распоряжения лесными участками, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Законодатель обходит вниманием основания возникновения права собственности на лесные участки, основания и порядок его прекращения. На первый взгляд, эти вопросы не столь актуальны, если бы на лесные участки была установлена исключительно публичная собственность. Однако, такового не произошло, и с фактическим появлением частной собственности на лесные участки соответствующие правовые нормы окажутся востребованными.
2. Анализ содержания Лесного кодекса позволяет сделать вывод, что лесные отношения складываются по поводу использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, использования лесных участков, лесных насаждений, а также прав пользования названными объектами. Однако  в части 1 статьи 3 ЛК РФ отсутствует формулировка понятия лесных отношений и объектов таких отношений. При внесении изменений в ЛК РФ, в определении понятия лесных отношений необходимо сделать больший акцент на лесных участках как на природных объектах, совмещающих в себе разнообразные природные свойства, отразить в ЛК РФ средообразующие и другие экологические свойства леса.
3. В действующем Лесном Кодексе РФ необходимо усилить гарантии охраны и использования лесов по целевому назначению в ходе перевода соответствующих земель в земли других категорий. Во-первых, особенности перевода земель лесного фонда в земли других категорий (закрытый перечень оснований перевода) отныне будут установлены только для земель, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель. Во-вторых, исключается компенсация потерь лесного хозяйства при переводе лесных участков в другие категории земель, что может снизить финансирование мероприятий по охране и восстановлению лесов. В то же время запрещается перевод земель лесного фонда, на которых расположены зеленые зоны и лесопарки, в земли иных категорий. Ранее перевод земель в границах пригородных и зеленых зон, занятых лесами первой группы, в земли иных категорий допускался на основании решения Правительства РФ.
4. В Кодексе неудовлетворительно урегулирована проблема ограничений использования лесов. Так, в ст. 27 названы лишь виды возможных ограничений и не урегулированы их основания и порядок введения. Необходимо дополнить ст.27 ЛК РФ или ввести в Кодекс новую статью, содержащую основания и порядок введения ограничений использования лесов.
5. В целях более эффективного и рационального использования ресурсов лесного фонда необходимо закрепить систему экономического стимулирования хозяйствующих субъектов к рациональному лесопользованию и охране лесов, в том числе мер стимулирования лесопромышленного комплекса к глубокой переработке древесины.
6. Необходимо более детально урегулировать вопрос применимости норм ГК РФ об аренде, в частности норм о возможности последующего выкупа арендуемого лесного участка, к аренде лесных участков.
7. Установленный Кодексом срок договора аренды (до 49 лет) по ряду причин нам представляется излишне большим. С одной стороны, учитывая длительность инвестиционных циклов в лесном хозяйстве и заинтересованность хозяйствующих субъектов в окупаемости своих вложений, срок аренды и должен быть достаточно длительным, однако, по мнению многих специалистов в сфере лесного хозяйства, он мог быть ограничен двадцатью пятью годами с возможностью последующей пролонгации договора без проведения аукциона. С правовых позиций в условиях длительных сроков возрастают риски монополизации лесного хозяйства, невозможности установления виновных в причинении вреда лесному фонду из-за возникновения множества лиц, которым арендатор будет передавать свои права.
8. По оценкам экспертов, в аренду может быть взято менее половины лесных угодий из числа территориально доступных и благоприятных в инфраструктурном отношении. В связи с этим не вполне обоснованным в новом Лесном кодексе выглядит отказ от такой разновидности договоров, как концессия. Эффективность концессии можно подтвердить примерами из не такого уж далекого прошлого.  В период новой экономической политики в 1920-е годы в нашей стране часть лесопользования осуществлялась на основе концессионных договоров. В частности, в европейской части страны действовало шесть лесных концессий, четыре из них были смешанными обществами и две - чистыми концессиями. Лесные концессии имели в восстановительный период всесоюзное значение, они давали около 25% всего леса, экспортируемого с нашего Севера. В 1924 - 1925 гг. капиталовложения в лесную концессионную промышленность составляли 85% всех затрат концессионеров страны, а стоимость валовой продукции лесных концессий составляла 65% всей валовой продукции концессионных предприятий СССР. За 1922 - 1927 гг. поступило 112 заявок на получение лесных концессий, а было оформлено 6. Намечалось первоначально сдать концессионерам 17 млн. десятин леса. А было сдано всего около 6 млн. десятин. Таким образом концессия  могла бы использоваться для привлечения инвесторов к освоению экономически малопривлекательных лесов.

     3.2. Совершенствование законодательства в сфере использования лесных участков

     По  смыслу части 2 статьи 1 Лесного кодекса  РФ каждый гражданин имеет право  на благоприятную окружающую среду, а в это понятие входит и  его право на  отдых как в  публичных местах традиционного  отдыха населения, так и на участках лесного фонда не отнесенных к  местам ограниченного пользования, каждый гражданин также имеет  право   сбора даров леса для  личного потребления. Эти гражданские  права могут быть ограничены в  случае приватизации участков лесного  фонда или  других земельных участков с расположенным на них лесом, в том числе участков содержащих места традиционного отдыха населения или сбора даров леса для личного потребления.

     Как следует из текста ЛК РФ, право частной  собственности на лесные участки  вовсе не исключено. Во-первых, согласно ЗК РФ, ограничиваются в обороте  находящиеся в государственной  или муниципальной собственности  земельные участки только из состава  земель лесного фонда (земельные  участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в  частную собственность, за исключением  случаев, установленных федеральными законами). Согласно ЛК РФ, федеральная  собственность установлена только на лесные участки в составе земель лесного фонда, а формы собственности  на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Следовательно, возможна приватизация лесопокрытого земельного участка  в пределах иной, кроме земель лесного  фонда, категории земель - к примеру, участка городского леса на территории населенного пункта или участка  особо охраняемой природной территории, за исключением заповедника и  национального парка, земли которых  не подлежат приватизации и изъяты из оборота, и произойти это может  в порядке реализации прав собственников  зданий, строений, сооружений на приватизацию соответствующего земельного участка. Во-вторых, лесной участок из состава  земель лесного фонда тоже может  быть приватизирован, но уже в "два  шага", по мере изменения его целевого назначения и перевода в иную категорию  земель, например, земель населенных пунктов, земель специального назначения, и  этот путь вполне вероятен, учитывая снятие законодательных ограничений перевода земель лесного фонда в земли  других категорий. В-третьих, по установленному Кодексом правилу, к договору аренды лесного участка применяются  положения об аренде, предусмотренные  ГК РФ, если иное не установлено ЛК РФ. Однако, по смыслу ст. 624 ГК РФ, при условии  отсутствия в ЛК РФ запрета на выкуп  арендованных лесных участков - а такого запрета действительно нет - в договоре аренды может быть предусмотрено, что арендованное имущество (лесные участки) переходит в собственность арендатора по истечении срока аренды или до его истечения при условии внесения арендатором всей обусловленной договором выкупной цены. Уточним, что подобная скрытая приватизация лесов в пределах земель лесного фонда возможна при том же условии - изменении целевого назначения участка (категории земель).

     Учитывая  существующую вероятность развития событий по приведенным сценариям  на фоне отсутствия частной собственности  на леса в России в течение исторически  длительного периода, в целях  предупреждения возможных негативных социальных последствий приватизации отдельных лесных участков и защиты общественных интересов необходимо хотя бы в теоретическом аспекте  сформулировать некоторые публично-правовые ограничения частной собственности  на леса. Во-первых, определить перечень лесов, помимо расположенных на землях лесного фонда, которые могут  находиться только в государственной  или муниципальной собственности - к таковым отнести леса на землях обороны и безопасности, зеленые  зоны населенных пунктов, леса водоохранных зон, городские и некоторые другие защитные леса или их части. Во-вторых, в законе должны быть названы конкретные виды лесопользования, для которых  лесные участки могут предоставляться  в частную собственность. В-третьих, могут быть введены лесохозяйственные  ограничения частной собственности - например, изъятие лесного участка  в случае его нецелевого использования (сведения на нем леса в целях  застройки), запрещение возведения строений в защитных лесах, расположенных  в водоохранных зонах и вокруг городов. В-четвертых, может иметь  место запрет на приватизацию лесных участков, служащих традиционными местами  отдыха населения, сбора даров леса для личного потребления. В-пятых, общественные интересы в лесопользовании  могут быть защищены возможностью установления публично-правовых (сервитутного характера) обременений частных лесных участков.

     Новый Кодекс содержит статью о принципах  лесного законодательства, которой  не было в ранее действовавшем  ЛК РФ, что относится к его достоинствам. В то же время не закреплены такие  важные принципы, как, например: гласность  и открытость распоряжения и пользования  лесом; учет интересов населения, проживающего на территориях, занимаемых лесами или  в непосредственной близости от них.

     Для этого необходимо дополнить статью 1 Лесного Кодекса РФ подпунктами 13, 14, закрепив в них вышеназванные  принципы лесного законодательства.

     В Кодексе никак не развит провозглашенный  принцип участия граждан и  общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может  оказать воздействие на леса. По нашему мнению, наиболее важно обеспечить общественное участие в ходе перевода земель лесного фонда в земли  других категорий и в процедуре  передачи лесных участков в аренду. Возникающее из договора аренды право  лесопользования должно осуществляться с учетом интересов местного населения, и эти интересы должны быть выявлены и учтены посредством специально разработанных процедур (общественные слушания или другие), которые желательно было отразить непосредственно в  ЛК РФ.

     Одной из важнейших в Кодексе является норма о пребывании граждан в  лесах (ст. 11 ЛК РФ). По сравнению с  первоначальной, принятая редакция в  большей степени гарантирует  право граждан на общедоступное  лесопользование и по существу мало отличается от соответствующей ст. 86 ЛК РФ 1997 г. В целом норма может быть признана удовлетворительной с точки зрения ее потенциала защиты общественных интересов. Наиболее заметным здесь является пробел, связанный с отсутствием порядка запрещения или ограничения пребывания граждан в лесах: не указано даже лицо (лесопользователь или орган управления), которое вправе принимать такие решения. Норма по своему смыслу рассчитана на пребывание именно в тех лесах, основная часть которых (на землях лесного фонда) останется федеральной собственностью и потому вполне согласуется с п. 1 ст. 262 ГК РФ. Но свобода доступа граждан выглядит не так однозначно применительно к лесам на землях иных категорий, где, как отмечалось, возможно возникновение частной собственности на лесопокрытые участки. В этой ситуации право собственника земельного (лесного) участка запретить доступ на него других лиц (п. 2 ст. 262 ГК РФ) и обозначить свое решение на местности соответствующим образом (забор, таблица с объявлением) вряд ли преодолевается редакцией ст. 11 ЛК РФ. Во всяком случае наличие на таких участках публично-правовых ограничений должно быть надлежащим образом установлено, и лучше предварительно (например, на стадии проектирования). В целом актуальность урегулирования вопросов соотношения частных и публичных интересов в свете обеспечения доступа граждан на конкретные лесные участки сохраняется.

     Кодекс  не достаточно защищает интересы коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока, для которых  лесные промыслы являются основой жизнеобеспечения. Реально установлено только их право  бесплатно осуществлять заготовку  древесины для собственных нужд, исходя из установленных нормативов (ч. 2 ст. 30). Декларируемое обеспечение  защиты исконной среды обитания этих народов и их традиционного образа жизни при использовании лесов  со ссылкой на Федеральный закон  от 30 апреля 1999 г. N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" (ст. 48) мало что дает, поскольку этот Закон в части земле- и природопользования также имеет отсылочный характер. С целью реализации провозглашенных прав названных категорий граждан возможно было введение следующих механизмов: положения о безвозмездном и приоритетном (перед другими лесопользователями) характере традиционного природопользования для личных нужд коренных малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности; ограничений на осуществление в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности лесопользования для нужд, не связанных с традиционным природопользованием.

     Необходимо  закрепить порядок учета затрат охотопользователей, которые они  осуществляют в целях охраны и  воспроизводства животного мира и которые в конечном счете  идут на сохранение среды обитания животного мира, в данном случае - лесов. Считаем необходимым предусмотреть  положения о частичном возврате вложенных таким образом средств (например, путем перерасчета арендной платы).

      Заключение

     Вступивший в действие с 1 января 2007г. новый Лесной кодекс РФ, существенным образом меняет правовое регулирование как  лесных отношений в целом, так и использования участков лесного фонда, затрагивает  интересы органов власти всех уровней, различных групп бизнеса, населения и общества в целом, имеет принципиально важное значение для обеспечения публичных и частных интересов в природопользовании. Наряду с положительными нововведениями  Кодекс изобилует формулировками, которые допускают множественное толкование, что создает основу для хаоса и дальнейшего роста коррупции в лесной отрасли. Кодекс является законом непрямого действия и для своей реализации требует принятия нескольких десятков нормативных актов, без которых большинство положений кодекса действовать просто не может. Кодекс не содержит механизмов стимулирования лесопользователей к ведению лесного хозяйства, направленного на повышение устойчивости и продуктивности лесов, достижение неистощительности лесопользования. Кодекс создает условия для роста самозахватов земель защитных лесов под застройку с соответствующими ограничениями доступа граждан в леса и нарушением экосистемных функций защитных лесов в густонаселенных районах России. Кодекс (а точнее - закон о его введении) ликвидирует государственную экологическую экспертизу любых материалов, связанных с проектированием лесопользования и лесного хозяйства, а также общественных слушаний по этим материалам.

     Для повышения эффективности правового  регулирования использования участков лесного фонда  предлагаем:

1. Сформулировать понятие лесных отношений, для чего часть 1 ст.3 Лесного кодекса РФ изложить в следующей редакции: «1. Лесное законодательство регулирует лесные отношения, к которым относятся отношения, складывающиеся между субъектами лесного права по поводу использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов, использования лесных участков, лесных насаждений, а также прав пользования названными объектами».
2. Внести изменения в часть 1 ст.101 ЗК РФ с целью приведения ее в соответствие с определением земель лесного фонда, данным в ЛК РФ. Изложить п.1 статьи 101 ЗК РФ в следующей редакции: «К землям лесного фонда в зависимости от целевого назначения расположенных на них лесов относятся земли защитных лесов, земли эксплуатационных лесов и земли резервных лесов».
3. В ст.1 ЛК РФ закрепить принципы: