Правовое регулирование использования участков лесного фонда

• лесные участки используются в соответствии с водным законодательством, предоставляются гражданам и юридическим лицам на правах постоянного (бессрочного) пользования, ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), аренды, безвозмездного срочного пользования (ст.9 ЛК РФ);
• допускается вырубка деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов;
• по окончании эксплуатации гидротехнические сооружения подлежат консервации или ликвидации в соответствии с водным законодательством, земли подлежат рекультивации (ст.21, 44 ЛК РФ).

     13) строительство, реконструкция, эксплуатация  линий электропередачи, линий  связи, дорог, трубопроводов и  других линейных объектов:

• допускается вырубка деревьев, кустарников, лиан, в том числе в охранных зонах и санитарно-защитных зонах, предназначенных для обеспечения безопасности граждан и создания необходимых условий для эксплуатации соответствующих объектов;
• лесные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам на правах постоянного (бессрочного) пользования, ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), аренды, безвозмездного срочного пользования (ст.9 ЛК РФ).

     14) переработка древесины и иных  лесных ресурсов:

• данный вид использования лесов представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с производством лесоматериалов и иной продукции такой переработки;
• лесные участки предоставляются гражданам и юридическим лицам в аренду (ст.46 ЛК РФ);
• для переработки древесины и иных лесных ресурсов создается лесоперерабатывающая инфраструктура (объекты переработки заготовленной древесины, биоэнергетические объекты и др.) (ст.14 ЛК РФ).

     15) осуществление религиозной деятельности;

     16) иные виды использования в  соответствии с назначением лесов.

     При этом леса могут использоваться для  одной или нескольких вышеперечисленных  целей, если иное не установлено ЛК РФ и другими федеральными законами. А использование лесов, представляющее собой предпринимательскую деятельность, осуществляется на землях лесного фонда  лицами, зарегистрированными в РФ в соответствии с Федеральным  законом «О государственной регистрации  юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»¹⁵.

     Что касается резервных лесов, то к ним  относятся леса, в которых в  течение двадцати лет не планируется  осуществлять заготовку древесины. В резервных лесах осуществляются авиационные работы по охране и защите лесов. Использование резервных  лесов допускается после их отнесения  к эксплуатационным лесам или  защитным лесам (ст.109 ЛК РФ).

     В статье 5 Лесного Кодекса РФ «Понятие леса» говорится, что использование, охрана, защита и воспроизводство  лесов осуществляются исходя из понятия  о лесе как об экологической системе  или как о природном ресурсе. В ЛК РФ 1997г. лес был представлен  как совокупность лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов  окружающей среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Леса и многолетние насаждения признавались недвижимым имуществом до принятия Федерального закона «О введении в действие Лесного  кодекса РФ», внесшего изменения  в п.1 ст.130 ГК РФ, исключающие слова  «леса», «многолетние насаждения» из перечня недвижимых вещей. Таким  образом, леса и многолетние насаждения, как и другие вещи, не относящиеся  к недвижимости, признаются теперь движимым имуществом¹⁶. К недвижимому имуществу относятся лесные участки, так как согласно ст.93 ЛК РФ право собственности и другие вещные права на лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»¹⁷.

     Необходимо  отметить, что новый Лесной Кодекс РФ заменил традиционное для лесного  права понятие участка лесного  фонда понятием лесного участка, что технически облегчает применение по отношению к нему норм земельного и гражданского законодательства.

     Поскольку лес не относится более к недвижимым вещам, и не упоминается более  в числе недвижимого имущества, права на которое подлежат государственной  регистрации, в имущественно-правовых характеристиках земельного участка  теперь не делается акцент на лесе, можно  полагать, что покрытый лесом участок  в имущественном аспекте отныне рассматривается как любой другой земельный участок. Все это фактически сводит лес к роли принадлежности земли¹⁸ или как указывает А.В. Дегтев «Лесной кодекс РФ лес и землю ввел в единый лесной объект»¹⁹. Однако если в гражданском праве главная вещь определяет судьбу ее принадлежности, то такая конструкция мало приемлема в природно-ресурсовых отношениях, где каждый природный объект является важным в силу его собственной и уникальной экосистемной значимости. Факта нахождения леса на земле не достаточно для того, чтобы отказаться рассматривать его в качестве самостоятельного объекта имущественных, а тем более управленческих или иных публичных отношений.

     Таким образом, традициям правового регулирования  лесных отношений в большей степени  отвечало бы использование понятия  «участок лесного фонда», включающего  лес и землю под ним в  их совокупности и единстве. В ЛК РФ нет даже более общего понятия  лесного фонда, законодатель оперирует  только термином земельного права «земли лесного фонда».

     Что касается понятия «лесной участок», то статья 7 ЛК РФ, его закрепляющая, не раскрывает его содержание, а  устанавливает, что таким участком является земельный участок, границы  которого определяются в соответствии со статьями 67, 69 и 92 ЛК РФ²⁰. Отсюда следует, что лесной участок имеет следующие необходимые признаки:

     1) это часть поверхности земли,  в том числе почвенный слой, границы которой описаны и  удостоверены в установленном  порядке;

     2) он расположен на землях лесного  фонда или на землях: обороны  и безопасности, на которых расположены  леса; поселений, на которых расположены  городские леса; особо охраняемых  природных территорий, на которых  расположены леса;

     3) в отношении него проведено  лесоустройство в порядке, установленном  Правительством РФ, и осуществлено  проектирование (подготовка проектной  документации о местоположении, границах, площади и об иных  количественных и качественных  характеристиках лесного участка)  по правилам ст.69 ЛК РФ;

     4) он прошел государственный кадастровый  учет лесных участков по правилам  ст.92 ЛК РФ. Согласно п.2 ст.6 ЗК  РФ участком является часть  поверхности земли, границы которой  описаны и удостоверены в установленном  порядке. Таким образом, лесным  участком является земельный  участок, границы которого определяются  в процессе проведения лесоустройства, прошедший государственный кадастровый  учет лесных участков. Поскольку в ЛК РФ нет понятия лесного кадастра, государственный кадастровый учет лесных участков осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 02.01.2000 «О государственном земельном кадастре»²¹.

     Только  совокупность всех названных признаков  позволяет рассматривать соответствующую  часть поверхности земли как  юридическую категорию лесного  законодательства - лесной участок.

     Иллюстрацией  необходимости соответствия участка  лесного фонда всем вышеназванным  признакам является следующий пример судебной практики. Федерального Арбитражного Суда Восточно-Сибирского округа Постановлением от 06.03.2007 отменил решение арбитражного суда первой инстанции и постановление  арбитражного суда апелляционной инстанции  по делу по иску ГУП ДРСУ №1 к ЗАО  «Мостдорстрой» об освобождении земельного участка. Иск был обоснован тем, что спорный участок относится  к землям поселений, а не к землям лесного фонда, соответственно не находится  в федеральной собственности, а  значит был передан ответчику  в аренду неуполномоченным лицом  и подлежит освобождению ответчиком. Направляя дело на новое рассмотрение в первую инстанцию Федеральный  Арбитражный Суд Восточно-Сибирского округа указал, что поскольку из одних представленных суду документов следует, что спорный участок  относится к землям поселений, из других – что к землям лесного  фонда, суду первой инстанции надлежит определить, к какой категории  земель относится спорный участок  и в федеральной или муниципальной  собственности он находится и  только после этого возможно принятие решение по существу спора²². 

2. Общая характеристика использования  участков лесного  фонда в новом  Лесном кодексе РФ

     08.11.2006г.  Государственной Думой Федерального  Собрания РФ был принят новый  Лесной Кодекс РФ (далее – ЛК  РФ), вступивший в силу 01.01.2007г.  и применяемый к отношениям, возникшим  после дня введения его в  действие. Важные правовые нормы,  обеспечивающие практическое применение  ЛК РФ, установлены в Федеральном  законе от 04.12.2006г. №201-ФЗ «О  введении в действие Лесного  кодекса Российской Федерации»²³.

     Принятие  нового Лесного Кодекса РФ обусловлено  необходимостью поддержания лесного  законодательства в состоянии, соответствующем  меняющимся социально-экономическим  и экологическим условиям в сфере  природопользования, в частности  назрела необходимость решения  ряда проблем, таких как:

1. значительные экологические и экономические потери от незаконной рубки и незаконного экспорта древесины;
2. огромные потери лесного хозяйства от масштабных лесных пожаров;
3. невысокая экономическая эффективность лесопользования, что в первую очередь связано с малой долей глубокой переработки древесины;
4. необходимость привлечения инвестиций в лесное хозяйство;
5. необходимость повышения бюджетных доходов от использования лесных ресурсов;
6. обеспечение сохранения и воспроизводства лесов как главного природного богатства страны, уникального экологического ресурса планетарного масштаба²⁴.

     Возможными  способами актуализации лесного  законодательства были редактирование действовавшего ранее Лесного кодекса  или разработка нового кодекса. Поскольку  редактирование текста любого закона имеет смысл только при сохранении его концепции, а в основу нового кодекса положена во многом новая  концепция, был сделан выбор в  пользу создания нового кодифицированного  акта.

     При принятии вступившего в силу с 01.01.2007 ЛК РФ возникли острые дискуссии по поводу его содержания. Новый ЛК РФ, проводящий последовательную линию  на либерализацию лесопользования, уменьшение участия государства  в ведении лесного хозяйства, множественность форм собственности  на леса, на допуск к сфере лесозаготовок  иностранных инвесторов, ослабление административных и усиление договорных методов регулирования, устанавливающий  более чем длительные сроки аренды, вызвал серьезные разногласия. Органы власти более восьмидесяти субъектов  РФ дали отрицательное заключение на законопроект, в высшие органы государственной  власти РФ было направлено несколько  тысяч обращений граждан с  требованиями отклонения законопроекта, запрещения частной собственности  на лесные земли, закрепления статуса  лесного фонда как общественного  достояния.

     В итоге из окончательной версии Лесного  Кодекса РФ были исключены наиболее спорные положения: исчезло упоминание о частной собственности, собственности  иностранных субъектов на лесные участки, допуска иностранных инвесторов, ограничений пребывания граждан  в лесах, беспрецедентно длительных сроков аренды. В результате снижения социальной конфликтности документа  возникли пробелы правового регулирования. Так, право собственности урегулировано  применительно к лесным участкам, древесине и иным добытым лесным ресурсам и никак не затрагивается  право собственности на лес вообще, а также на лесные насаждения; содержание же права собственности на лесные участки прямо не регулируется и  может быть определено только косвенно - по кругу прав и обязанностей государственных и муниципальных органов как представителей собственника в сфере распоряжения лесными участками, охраны, защиты, воспроизводства лесов. Законодатель обходит вниманием основания возникновения права собственности на лесные участки, основания и порядок его прекращения.

     Новеллой  нового Лесного Кодекс РФ следует  считать определение основ и  приоритетов правового регулирования  в области лесных отношений. ЛК РФ ориентирует лесное законодательство на использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде  и здоровью человека; подразделение  лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых  ими полезных функций; недопустимость использования лесов органами государственной  власти, органами местного самоуправления; платность использования лесов²⁵.

     Первостепенное  значение для повышения эффективности  лесохозяйственной деятельности и  лесопромышленного комплекса имеет  стабильность законодательства и системы  управления, взаимная ответственность  государства и бизнеса, наличие  экономических стимулов к охране и рациональному использованию  лесов. Исходя из этого, прямое введение в настоящее время частной  собственности на леса явилось бы мерой социально не приемлемой и  экономически мало обоснованной.

     Иностранные граждане и юридические лица, лица без гражданства не названы ЛК РФ в числе участников лесных отношений, однако это не исключает их участия  в данных отношениях, поскольку, согласно части 3 ст.62 Конституции РФ, иностранные  граждане и лица без гражданства  пользуются в РФ правами и несут  обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных  федеральным законом или международным  договором РФ.