Экономика общественного сектора

В новых условиях хозяйствования, когда государство выступает  как один из субъектов рынка, а  в общественном секторе начинают взаимодействовать наряду с государственными и общественные, некоммерческие, частные, смешанные организации возникает  необходимость изменения организационно-функциональной конструкции государственных финансов, которая позволит, сохраняя регулирующую роль государства, обеспечить баланс между  объемом общественных потребностей и возможностями их удовлетворения.

В первом случае речь идет о спросе на общественные блага, во втором случае об их предложении. Реальное существование  этих по природе рыночных явлений  в нерыночном общественном секторе  обуславливает необходимость установления равновесия между ними. Другими словами  необходим нерыночный механизм балансирования, включенного в рыночный экономический  оборот общественного сектора. В  рыночном секторе подобным механизмом является процесс свободного ценообразования, в результате которого устанавливается  равновесие между спросом и предложением на частные блага. Но и в этом случае рыночное равновесие строится на косвенных институциональных ограничениях, обозначаемых государством (налоги, субсидии, лимитирование уровня цен).

В общественном секторе регулирующий механизм имеет принципиальную иную конструкцию и специфику, обусловленную  особенностями спора и предложения общественных благ. Природа общественных благ обуславливает необходимость равномерного удовлетворения спроса на них. Предложение же общественных благ отличается тем, что реализуется государственными и общественными организациями, хотя большую часть затрат на получение этих благ несет на себе потребители, то есть члены общества в виде налогов, добровольных платежей. В первом случае речь идет о принуждении экономических агентов участию в производстве общественных благ, во втором случае о добровольном участие их в этом процессе. На обеспечение равновесия между спросом и предложением на общественные блага влияет в большой степени та часть указанного процесса, которая реализуется в государственном секторе, так как значительный объем общественных благ производится именно здесь. Такого рода механизм балансирования в отечественной литературе называют финансово-бюджетным, которое устанавливается между спросом и предложением на общественные блага определяют как «бюджетное равновесие». Концепция бюджетного равновесия раскрывает природу и сущность механизма создания и распределения, общественных благ, и с учетом коллективного характера их потребления, отражает необходимость использования принудительных и обязательных инструментов воздействия на субъектов хозяйствования для обеспечения возможности формирования общественных благ.

2.2. Общественный сектор экономики России и перспективы его развития

Государство выступает специфическим  субъектом экономического пространства, в том числе в общественном секторе экономики, где рыночные механизмы функционируют своеобразно.

Особенностью данного  сектора является объективно обусловленное  использование методов государственного регулирования в целях достижения экономического равновесия между спросом  и предложением производимых им общественных благ.

В настоящее время большинство  экономистов признает необходимость  и целесообразность сочетания частной  рыночной инициативы и государственных  усилий в решении социальных и  экономических вопросов. Однако между  ними существуют достаточно серьезные  разногласия относительно пропорций  этого сочетания, контуров государственного регулирования экономических процессов и форм общественного контроля социальной политики государства.

Активное участие государства  в хозяйственных процессах обусловлено  ограниченной эффективностью механизма  рыночного регулирования в ряде сфер экономической жизни. Рынок  оказывается малоэффективным в  процессе перераспределения доходов, при организации денежного обращения, предоставлении общественных товаров  и решении экологических проблем. Невозможно обеспечить чисто рыночными  методами правовое поле функционирования экономики, поддержание конкурентной среды, гарантию права на труд, проведение антимонопольной и антиинфляционной профилактики, развитие фундаментальных  научных исследований с длительными  сроками окупаемости и другие важные народнохозяйственные процессы. Совокупность подобных общественных нужд определяет максимально допустимые границы государственного регулирования  экономического пространства и минимально необходимые границы регулирования  реального рынка.

В общественном секторе регулирующий механизм имеет принципиальную, отличную от рыночного, конструкцию и специфику, связанную с особенностями спроса и предложения общественных благ. Природа общественных благ предполагает равномерное удовлетворение спроса на них. Предложение же общественных благ отличается тем, что оно реализуется государственными и негосударственными организациями, хотя большую часть затрат на получение этих благ покрывают потребители в виде налогов и добровольных платежей.

Такого рода механизм балансирования в отечественной литературе называют финансово-бюджетным, а равновесие между спросом и предложением на общественные блага определяют как «бюджетное равновесие». Концепция бюджетного равновесия раскрывает природу и сущность механизма создания и распределения общественных благ и, с учетом коллективного характера их потребления, отражает необходимость использования принудительных и обязательных инструментов воздействия на субъекты хозяйствования для обеспечения возможности формирования общественных благ.

Стратегия государственного регулирования экономического пространства направлена сегодня на постепенное  сокращение прямого управления при  усилении косвенного воздействия государства. Размеры поддержки отраслей, производственных комплексов и предприятий за счет средств бюджетов разных уровней  крайне малы, при этом происходит переход  от бюджетного финансирования крупных  программ к поддержке отдельных  эффективно работающих компаний. Представляется, однако, что поспешный уход государства  из определенных сфер деятельности является преждевременным, а масштабы и формы, в которых оно продолжает осуществлять контроль в тех сегментах экономики, где еще сохраняет свое присутствие, далеко не всегда можно считать адекватными.

При исследовании общественного  сектора следует говорить о необходимости  возрастания государственного регулирования. Так, например, доля бюджетных ассигнований на образование, на инвестиции в человека, включая здравоохранение, на развитие, включая науку, в России составляют примерно 20%, а в развитых странах  эта доля составляет 80%. Получается, что государство недофинансирует  образование (в 2,5 раза по отношению  к среднемировым пропорциям) и  здравоохранение (в 2 раза).

Если превратить средства Стабилизационного фонда (на 1 января 2007 г. его величина составляла 89,13 млрд долл., а на 1 апреля 2007 г. – уже 108,11 млрд долл.)  в бюджет развития, направив эти деньги на образование, науку, здравоохранение и стимулирование инвестиций, то Россия по доле расходов бюджета ВВП вышла бы на уровень европейских стран, а по пропорциям расходов на здравоохранение, образование и науку приблизилась бы к среднемировым стандартам.

Если конвертировать Стабилизационный фонд в бюджет развития и направить  его на инвестиции, скажем, на преодоление  проблемы детской беспризорности, профилактику детских правонарушений, на вакцинацию детей, государство резко бы сократило будущие расходы бюджета на борьбу с преступностью, показатели которой в России являются одними из самых высоких в мире. Если направить эти деньги на модернизацию ЖКХ, то мы резко сократили бы потери тепла, которые достигают 40% в жилищной инфраструктуре. Наконец, если бы у нас появились деньги на развитие биотехнологии, нанотехнологии, на информатику и другие прорывные направления НТП, то это способствовало бы резкому снижению издержек по самым прорывным направлениям экономического роста.. Все это способствовало бы снижению инфляции, достижению положительного социального эффекта.

Профицит бюджета Российской Федерации возникает не потому, что имеется избыток денег у государства, а потому, что российское государство, по сравнению с другими странами мира, включая слаборазвитые страны Африки, тратит на социальную сферу в два раза меньше, чем необходимо, а на науку – в три раза меньше. Таким образом, весь профицит бюджета возникает потому, что государство дестимулирует социально-экономическое развитие.

Структурная политика по регулированию  размеров и состава общественного  сектора, как видно из сказанного, увязывается с бюджетными приоритетами. В процессе перераспределения ресурсов государства при формировании бюджета  на следующий год нужно учитывать  цели и приоритеты развития и реструктуризации общественного сектора. В план его  развития следует включать как реструктуризацию неэффективных сегментов, так и  поддержку со стороны государства  определенных видов деятельности. Очевидно, что эти ресурсные потоки должны быть отражены в соответствующих  разделах бюджета. В том случае, если государство берет на себя риск освоения новых сегментов реального сектора, в бюджете необходимо определить размер государственных инвестиций, выделяемых на эти цели. В такой  ситуации механизм регулирования общественного  сектора частично должен смыкаться  с механизмом формирования и реализации федеральных целевых программ.

Как специфический объект регулирования, общественный сектор не обозначен в бюджетной классификации  ни в части доходов, ни в части  расходов. В классификации доходов  в разделе «неналоговые доходы»  выделяются доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной  собственности. Это затрудняет разграничение государственной и муниципальной собственности, а также определение доходов, получаемых непосредственно от общественного сектора.

Представляется целесообразным для целей выделения доли общественного  сектора в суммарной величине бюджетных расходов ввести соответствующие  дополнения в бюджетную классификацию, что позволит оценить «планируемые»  расходы государства в общественном секторе на текущий бюджетный  год. При сопоставлении бюджетных  параметров со статистическими данными  можно оценить степень выполнения бюджетных назначений.

 Статья 178 Бюджетного  кодекса РФ законодательно регламентирует  необходимость разработки плана  развития государственного и  муниципального секторов экономики,  составляющих общественный сектор. При этом под государственным  сектором подразумеваются не  только государственные унитарные  предприятия. Это оправдано с  точки зрения сущности планирования, поскольку устанавливать плановые  задания субъектам рыночной экономики,  в которых государство имеет  имущественные права, также представляется  целесообразным. Необходимо продолжить  разработки в данном направлении.  Их результатом могла бы стать  сбалансированная система плановых  показателей развития общественного  сектора. Создание такой системы  и накопление в соответствии  с ней массива информации, отражающей  размеры, эффективность и тенденции  развития общественного сектора,  должны послужить основой формирования  стратегии его бюджетного регулирования. 

С точки зрения общества в целом максимальный эффект от использования  бюджетных средств возможен при  финансировании производства так называемых чистых общественных благ (национальная оборона, инфраструктура, СМИ и т. д.) предприятиями общественного  сектора.

В отношении финансирования производства «смешанных» общественных благ (здравоохранение, образование, водоснабжение, канализация и т. д.) в рамках общественного  сектора можно поставить вопрос о постепенном уменьшении доли государства. Что касается участия государства  в финансировании производства «частных»  благ предприятиями общественного  сектора, то его целесообразность оправдана  только при наличии изъянов рынка. Четкое разграничение частных, общественных и смешанных благ является предпосылкой для разработки рациональной бюджетной стратегии регулирования функционирования общественного сектора, позволяет определить границы, формы и методы участия государства в управлении его экономикой.

При формировании механизма  бюджетного регулирования общественного  сектора особое внимание следует  уделить таким вопросам, как определение  размеров и стратегии выделения  государственных капиталовложений, форм государственной поддержки (субсидии, субвенции, бюджетные ссуды и  т. д.), установление размеров ответственности  государства за убытки казенных предприятий, механизма распределения трансфертов  в территориальном разрезе и  т. д. Относительно новым инструментом распределения финансовых ресурсов государства между субъектами экономики  стал бюджет развития.

В существующем виде бюджет развития нуждается в совершенствовании как с правовой, так и с макроэкономической точек зрения. Прежде всего необходимо уточнить перечень его статей и устранить противоречия между Законом о бюджете развития и другими законодательными актами. Идея создания бюджета развития как части инвестиционного бюджета с особым статусом возникла из-за необходимости иметь такой инструмент государственного регулирования, который, во-первых, обеспечивает достижение не только чисто экономических, но и социальных целей, а во-вторых, основывается преимущественно на рыночных принципах. В этой связи можно определить две группы приоритетов, в соответствии с которыми должно осуществляться выделение средств бюджета развития на поддержку общественного сектора экономики: антикризисные и стимулирующие.

 Выделение ресурсов  на антикризисное развитие не  преследует цели получения прямого  экономического эффекта. Их нужно  адресовать, во-первых, на финансирование  проектов по поддержанию тех  производств, которые необходимы  для пропорционального развития  экономики в целом, но не  соответствуют критериям рыночной  эффективности; во-вторых, на финансирование  проектов по реструктуризации  объектов, функционирование которых  сдерживает развитие какого-либо  конкретного сегмента экономики.