Анализ механизмов правового регулирования

    Пользователями  недр могут выступать физические, юридические лица, иностранные граждане, иностранные юридические лица, объединения юридических лиц, хотя применительно к отдельным видам недропользования существуют ограничения, например: добычу радиоактивного сырья могут осуществлять только юридические лица, зарегистрированные на территории Российской Федерации. Пользование недрами в отделенных случаях может быть ограничено, например: в целях национально безопасности,  при угрозе жизни или здоровью людей, если данный участок недр является особо охраняемым природным объектом. 

    А так же считается, что в отношении  допуска к недропользованию иностранных юридических лиц действующее российское законодательство о недрах до недавнего времени являлось одним из самых либеральных в мире¹¹, но с принятием Федерального закона от 29.04.2008 № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», который внес изменении и дополнении в Закон «О недрах», об определении особого порядка предоставления права пользования недрами в отношении участков недр федерального значения. Тем самым подтверждает стремление государства как собственника недр установить особые ограничения в этой сфере.

    Основанием  для возникновения права недропользования может служить соглашение о разделе продукции. Данное соглашение представляет собой договор, по которому Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (инвестору) исключительное право на поиск, разведку и добычу минерального сырья на возмездной основе на определенный срок на определенном участке, а инвестор производит указанные работы за свой счет и на свой риск. Если полезные ископаемые обнаружены, то происходит раздел полученной продукции между государством и инвестором, то есть происходит компенсация затрат. Если полезные ископаемые не обнаружены, то расходы составляют риск инвестора. При заключении данного соглашения инвестор имеет определенные преимущества пред другими недропользователями (например, освобождается от уплаты ряда налогов). Соглашения о разделе продукции возникли ввиду отсутствия у государства достаточных финансовых средств для разработки новых месторождений и необходимости привлечения высокозатратных специальных технологий¹².  

    Таким образом, порядок предоставление недр в пользование в Российской Федерации, зависит, главным образом, от вида пользования недрами и вида добываемого, изучаемого полезного ископаемого. Необходимо точное соблюдение требований законодательства, где подробно прописаны необходимые условия, которым должны соответствовать лица, претендующие на получение права пользование недрами. Так же нужно четко различать виды недропользования, и отличать общее недропользование, не требующее наличие лицензии на право пользования недрами, и специальное недропользование, где пользование недрами возможно осуществлять только при наличии лицензии, которая выдается лицензирующим органом для определённого вида использования недр. Осуществление отдельных видов недропользования в отдельных случаях возможно также при  наличии разрешения уполномоченного органа.   
 
 

2. Лицензионная  система недропользования

    Как отмечалось, предоставление лицензий осуществляется через государственную  систему лицензирования. В структуре  федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации с 1996г. функционирует Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. 

    Министерство  природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы¹³.

    Министерство  природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координацию  и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии  и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.

    В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации»¹⁴ в структуре Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации образованы органы, участвующие в  регулировании вопросов использования недр:  

• Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра);
• Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);
• Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).
• Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) – в области мониторинга (в том числе состояния недр и лицензирующих участков).

    Вопросы выдачи лицензий на право пользования  недрами занимают центральное место в системе недропользования, т.к. она имеет существенное значение не только для защиты окружающей среды, но и способствует регулированию природопользования¹⁵.

    Право недропользования для целей сбора минералогических, палеонтологических и других коллекционных материалов также ограничено и может быть получено на основании решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом¹⁶.

    Решение вопроса о выдаче лицензии по объектам федерального значения, определяющим национальную сырьевую безопасность Российской Федерации, переносится на решение совместной лицензионной комиссии, формируемой на федеральном уровне, в состав которой включаются представители федерального органа и администрации соответствующего субъекта Российской Федерации.  

    Как уже говорилось, институт лицензирования применим к определенному кругу  отношений, который четко разграничен от других общественных отношений. Разрешение является родовым понятием по отношению к понятию «лицензии» и включает в себя также право, возникающее в результате сертификации, аккредитации, стандартизации, регистрации и т.д. Эти разрешения являются основанием для совершения определенных действий либо осуществления конкретного вида деятельности, но общая их цель – обеспечение соблюдения конкретных норм и правил, закрепленных в различных нормативных актах.

    Некоторые исследователи полагают, что лицензирование является разрешительно-надзорной процедурой¹⁷, полагая, что здесь имеет место и разрешение, и  государственный надзор¹⁸. Однако, как уже отмечалось, порядок предоставления лицензии отличается предварительным и последующим контролем с одновременным решением вопроса о возможности допуска того или иного субъекта к осуществлению конкретной деятельности. В связи с этим, как правильно отмечает А.Б.Багандов¹⁹, целесообразно более детально зафиксировать в законе понятия и порядок их применения в отношении лицензий и разрешений.

    Некоторые авторы²⁰ считают, что само требование лицензирования отдельных ее видов установлено не административным, а гражданским правом согласно п.1. ст. 49 ГК Российской Федерации ²¹, поэтому до сих пор ведутся споры по поводу того, к какому виду документов следует отнести лицензию: к административному акту или гражданско-правовому договору? Порядок предоставления лицензий имеет некоторые особенности, что отличает их от административных актов, поскольку:

    - они предоставляются только по  инициативе невластного субъекта;

    - присутствует диспозитивность при  определении содержания условий лицензии (поэтому многие авторы относят их к особому виду договоров между органами исполнительной власти и отдельными субъектами).

    Вместе  с тем лицензии имеют также  другие особенности, отличающие их от гражданско-правовых договоров.

    Во-первых, сфера применения таких отношений не ограничена предпринимательской деятельностью.

    Во-вторых, элемент свободы, диспозитивности  присутствует в период обращения  субъекта за её получением, однако, с  другой стороны, орган исполнительной власти, определяя конкретные условия, руководствуется в большей степени императивными правилами, лицензионные условия могут изменяться. 

    Лицензия  часто в одностороннем порядке  служит предпосылкой для возникновения  гражданских, административных и иных правоотношений, а не основанием возникновения. Обязательству, которое в соответствии со ст.420 ГК Российской Федерации ²² возникает из договора, предшествует согласование условий. А при предоставлении недр в пользование согласование условий осуществляется после получения права пользования недрами. Поэтому существующий подход к лицензии на пользование недрами, закрепленный в российском законодательстве, с одной стороны, не предоставляет пользователю недр необходимых гарантий²³, с другой - запрещает государству использовать все рычаги воздействия на недропользователя²⁴.

    Одними  же из важных отличий лицензии от гражданско-правового  договора являются интерес, на защиту которого направлены лицензионные условия, и характер санкций за неисполнение условий лицензии, поэтому целесообразно провести сравнение, лицензии как гражданско-правовой договор и  административный документ. Таким образом, лицензия относится к особому виду документов и сочетает как признаки административного документа, так и признаки гражданско-правового договора. Что заставляет нас делать вывод о том, что порядок лицензирования требует более особого внимания в регулировании вопроса предоставления недр, так как содержит в себе элементы гражданского и административного права. 

    Юридическое значение лицензии на право пользования недрами заключается в том, что она является основанием для оформления геологического и горного отводов и закрепляет исключительный характер пользования недрами субъектом, получившим такой отвод. В соответствии с Положением о лицензировании права пользования недрами участок недр в виде горного отвода предоставляется при выдаче лицензий на право добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных добычей полезных ископаемых, организацию особо охраняемых участков недр.

    На  сегодняшний день лицензия на право недропользования является основным и единственным подтверждением обладания права на вид специального недропользования, который признается и регулируется органами власти на различных уровнях Российской Федерации. И исходя из этого, необходимо более внимательно и детально подходить к институту лицензирования, так как именно он решает судьбу недр и соблюдение заданного режима недропользования обеспечивает рациональное использование недр.   
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

Глава II. Порядок предоставление недр в пользование 

    В соответствии со ст.9 Закона Российской Федерации «О недрах» пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской  деятельности, в том числе участники  простого товарищества, иностранные  граждане и юридические лица.

    Однако  существуют некоторые ограничения, когда пользователями недр могут  быть только российские юридические  лица (например, при ведении работ  по добыче радиоактивного сырья и захоронению радиоактивных материалов, токсичных и иных опасных отходов). Статья 9 Закона Российской Федерации «О недрах» устанавливает правило, что права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр, а при предоставлении права пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции - с момента вступления такого соглашения в силу.

    Таким образом, лицензия на право пользования  недрами предоставляется субъектам предпринимательской деятельности. Лицензии иностранным пользователям недр или совместным предприятиям, в которых участвуют иностранные фирмы, как действующим, так и вновь образованным, предоставляются только через Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.