Организационные структуры в системе муниципального управления

1.3    Задачи местного самоуправления 

     Местное самоуправление в государстве используется преимущественно для выполнения трех основных функций. Во-первых,  для  выполнения функции непосредственного обеспечения нормальных условий жизнедеятельности населения: обеспечение жильем  благоустройство территории  предоставление коммунальных услуг  местного транспорта и связи  создание условий для получения основного общего образования необходимой медицинской помощи  торгового  бытового  культурного обслуживания населения и т.п. Данные задачи местная власть способна решать более оперативно и эффективно,  так как имеет наиболее полное представление о потребностях населения и местных условиях.

     Во-вторых,  местное самоуправление необходимо для более полного и эффективного привлечения и использования местных человеческих  природных и иных ресурсов. Выявление и оптимальное использование этих ресурсов способствует развитию малого и среднего бизнеса  увеличению налоговой базы  уменьшению безработицы  повышению благосостояния населения. Хотя масштаб местных ресурсов невелик,  в целом по стране они составляют значительную величину. Местное самоуправление также необходимо для обеспечения функционирования обратной связи в государственном управлении,  т.е. для организации непосредственного взаимодействия с населением.

     В Конституции Российской Федерации установлено,  что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения,  что порождает проблему определения пределов законодательного регулирования, порядка решения органами местного самоуправления вопросов местного значения,  а также пределов самостоятельности в их решении.

     Федеральным законом «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» к собственной компетенции местного самоуправления отнесено различных задач:

- принятие и  изменение уставов муниципальных  образований  контроль за их  соблюдением;

- владение  пользование  и распоряжение муниципальной  собственностью;

- местные финансы  формирование  утверждение и исполнение местного бюджета  установление местных налогов и сборов  решение других финансовых вопросов местного значения;

- комплексное  социально-экономическое развитие  муниципального образования;

- содержание  и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

- организация   содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного  основного общего и профессионального образования;

- организация   содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения  обеспечение санитарного благополучия населения;

- охрана общественного  порядка  организация и содержание  муниципальных органов охраны общественного порядка осуществление контроля за их деятельностью;

- регулирование  планировки и застройки территорий муниципальных образований;

- создание условий  для жилищного и социально-культурного  строительства;

- контроль за  использованием земель на территории муниципального образования;

- регулирование  использования водных объектов  местного значения  месторождений  общераспространенных полезных ископаемых,  а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

- организация   содержание и развитие муниципальных  энерго-  газо-  тепло- и водоснабжения  и канализации;

- организация  снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

- муниципальное  дорожное строительство и содержание  дорог местного значения;

- благоустройство  и озеленение территории муниципального  образования;

- организация  утилизации и переработки бытовых  отходов;

- организация  ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

- организация  и содержание муниципальных архивов;

- организация  транспортного обслуживания населения  и муниципальных учреждений  обеспечения  населения услугами связи;

- создание условий  для обеспечения населения услугами торговли  общественного питания и бытового обслуживания;

- создание условий  для деятельности учреждений  культуры в муниципальном образовании;

- сохранение  памятников истории и культуры,  находящихся в муниципальной  собственности;

- организация  и содержание муниципальной информационной службы;

- создание условий  для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

-  создание  условий для организации зрелищных мероприятий;

- создание условий  для развития физической культуры  и спорта в муниципальном образовании;

- обеспечение  социальной поддержки и содействие  занятости населения;

- участие в  охране окружающей среды на  территории муниципального образования;

- обеспечение  противопожарной безопасности в муниципальном образовании  организация муниципальной пожарной службы.

     Данные  задачи по своему характеру неразрывно связаны с территорией муниципального образования и в целом сопоставимы  с теми функциями,  которые выполняют муниципальные образования в странах Западной Европы.

     В целом задачи местного самоуправления могут быть классифицированы по порядку их возникновения на обязательные  добровольные и делегированные. Обязательные полномочия включают вопросы жизнедеятельности населения,  решать которые обязательно в соответствии с законами. Органы местного самоуправления не могут самостоятельно решать  выполнять или нет данные задачи,  однако у них есть определенный выбор в том,  как их решать. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.   Принципы и подходы к формированию организационной структуры органов местного самоуправления

 

     Организационная структура местной администрации  строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности. Процесс формирования организационной  структуры включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение  состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов.

     Этот  процесс разделяется на несколько этапов (рис. 1)

     Реальные  системы муниципального управления отличаются большим разнообразием организационных структур администраций. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспективный - системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности системы. Определение системы целей («дерева целей») и задач конкретного муниципального образования служит главным ориентиром формирования его организационной структуры. При формировании организационной структуры на основе «дерева целей» требуется декомпозиция целей и задач муниципального управления до конкретных управленческих функций.

     Таким образом, при системно-целевом подходе  создаются реальные условия для  индивидуализации процесса формирования организационной структуры применительно  к особенностям конкретного муниципального образования.

     Системно–целевой подход в данном случае заключается в том, чтобы, исходя из конечных целей управления муниципальным образованием:

     не  упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения которой реализация целей окажется неполной;

     выявить и увязать применительно к этим задачам систему функций, прав и ответственности по вертикали управления;

     исследовать и организационно оформить горизонтальные связи и отношения, т.е. предусмотреть  координацию деятельности разных звеньев  и организационных единиц при  выполнении общих задач;

     обеспечить  органическое сочетание вертикали  и горизонтали управления, найти  оптимальное для данных условий  соотношения централизации и  децентрализации в принятии решений.

     При построении организационной структуры  на основе «дерева целей» важно дать качественную и количественную характеристику целей и задач. Качественная характеристика служит обоснованием для выделения функций управления, количественная – для определения вида организационной единицы (отдел, управление, департамент и т.д.).

     Распределение задач между подразделениями  местной администрации может  осуществляться по нескольким признакам:

     по  группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг  определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика и т.д.;

     по  функциональному признаку, определяемому  характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого  цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое обеспечение, информационное обеспечение и т.д.;

     по  территориальному признаку (для муниципальных  образований сельских районов и  для крупных городов, а после  вступления в силу Федерального закона 2003 г. - только для крупных городов).

     В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:

     глава администрации;

     его заместители по сферам муниципальной  деятельности, среди которых могут  быть один или два первых заместителя;

     структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в подчинении между собой (например, отдел в составе управления);

     коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;

     аппарат администрации.

     На  территориях большинства субъектов Российской Федерации проведены муниципальные выборы, и местное самоуправление осуществляется в формах  в основном соответствующих требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Однако формирование полноценных органов местного самоуправления все еще не завершено. В Российской Федерации существуют территории,  население которых не реализовало свое конституционное право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления. В ряде случаев органы местного самоуправления не имеют возможности осуществлять свои конституционные полномочия  в частности  по формированию  утверждению и исполнению местных бюджетов  установлению местных налогов и сборов  управлению муниципальной собственностью. Это не только ущемляет права граждан на участие в местном самоуправлении,  но и значительно затрудняет управление местной экономикой. Так  в городских  сельских поселениях и на иных территориях,  где отсутствуют органы местного самоуправления,  не могут собираться местные налоги и сборы,  поскольку правом устанавливать их обладают только представительные органы местного самоуправления.

     В отношении определения структуры  органов местного самоуправления граждане России обладают полной самостоятельностью, при условии обязательного выполнения законодательно установленного условия о наличии выборных органов. В целом  в основе существующих на территории страны структур органов местного самоуправления лежат известные  исторически сложившиеся в мире модели,  хотя  конечно  внутренние структуры местных администраций могут иметь индивидуальные различия. В основном главы муниципальных образований избираются населением соответствующих территорий. В муниципальных образований главы избраны из состава представительных органов. В отдельных муниципальных образованиях главы местной администрации наняты на контрактной основе.

     Несмотря  на то,  что первичное формирование структур органов местного самоуправления в основном завершено,  организационные проблемы нельзя считать полностью решенными. Дело в том,  что после выбора той или иной укрупненной организационной модели местного самоуправления продолжается внутреннее структурирование органов местного самоуправления с целью построения оптимальной модели  наиболее полно соответствующей объекту управления. Также следует учитывать,  что выбор организационной модели происходил аналогично выбору территориальной модели,  то есть во многом в зависимости от представления местных и региональных элит об их роли в различных сферах деятельности. В то же время  необоснованное смещение и порой необоснованная концентрация управленческих функций в социальной  политической и экономической областях на одном из уровней управления приводит к снижению эффективности местного хозяйствования и росту недоверия населения к местной власти.