Доходная база бюджетов и пути её укрепления в современных условиях

Одним из преимуществ  земских губерний являлось то, что  правительство субсидировало часть  их расходов, поэтому после 1905 г. в составе доходов земских бюджетов появились пособия государственной казны, предназначенные на покрытие части расходов общегосударственного значения, финансируемых за счет земских смет. Изменения в составе и структуре доходов земских бюджетов иллюстрируются в таблице П.2.

Из приведенных данных видно, что свыше половины доходов  земств формировалось за счет поступлений  от обложения недвижимых имуществ-55,9% в 1913г.

Все большие суммы  в виде пособий передавались из государственной  казны земствам. Появившись впервые в доходах земских бюджетов в 1910г. в объеме 117  тыс. руб., они увеличились в  1913  г. в 34,3 раза и достигли 4009 тыс. руб. Это в значительной степени повлияло на структуру земских доходов [37, с. 143].

Для организации управления городами царское правительство создало городские общественные управления, возложив на них не только местные, но и общегосударственные функции, в связи с чем производилась частичная компенсация их расходов из государственной казны.

Городские бюджеты были весьма скромными. Основные их доходы формировались из внутригородских источников: доходов от имущества (земля, здания), от городского коммунального хозяйства, сборов с недвижимого имущества и некоторых других. Доходы бюджетов белорусских городов составляли незначительную долю в общем объеме доходов городов России. Достаточно сказать, что на них приходилось 1,6%, в то время как удельный вес городского населения Беларуси был около 4%.

Объемы мирских бюджетов Беларуси росли медленно. Если в 1895 г. они составляли 2,2 млн. руб., то в 1912 г. - 2,6 млн. руб., увеличившись всего на 22,7%. В составе мирских расходов, как было отмечено, значительную часть составляли расходы общегосударственного характера, однако государство ни в какой степени их не компенсировало.

Итак, сводный бюджет, который формировался на территории пяти белорусских губерний в составе  России, включал земские, городские, мирские бюджеты, а также часть  государственного бюджета.

Анализ доходов и  расходов бюджетов различных уровней  за 1913 г. показывает, что основная их масса была сосредоточена в государственном бюджете (таблица 2).

Таблица 2.Сводный бюджет Беларуси на 1913 год.

Примечание. Источник: [37, с. 156]

Из-за отсутствия данных в состав сводного бюджета не попали бюджеты местечек, составлявшие около 200 тыс. руб. Не учтено также специфическое обложение еврейского населения (коробочный сбор и др.), составлявшее также несколько десятков тысяч рублей в год.

Финансовая система России, включая и Беларусь, не выдержали испытания первой мировой войной. Правительство    и     органы     местного самоуправления накануне Октябрьской   революции   оказались фактически банкротами.  Они  все больше  влезали в долги,  не имея возможности  в ближайшем будущем погасить их.

1 января 1919 года была образована БССР. В БССР был создан Наркомфин. Однако процесс формирования финансовой системы осложнялся оккупацией и гражданской войной.

Для покрытия государственных расходов требовалось изыскивать источники  доходов. Ещё в декабре 1917 г. Совнаркомом  было принято решение о сохранении всех налогов, взимавшихся до революции. Однако собрать их было трудно по следующим причинам: многие предприятия были остановлены, отменены некоторые налоги. Местные советы для пополнения доходов прибегали к контрибуции с буржуазии, которые не могли быть устойчивым источником доходов. Поэтому вместо них были введены чрезвычайные местные налоги, например, единовременный чрезвычайный прогрессивный подоходный налог.

Государственные     денежные     налоги     в     условиях     инфляции     и обесценения валюты не были эффективны. Тем не менее, расширение полномочий местных Советов требовало увеличения доходов. Выходом из сложившейся ситуации явилось введение Советами регулярных налогов, которые функционировали одновременно с чрезвычайными.

В условиях, когда денежные налоги как источник государственных  и местных доходов потеряли свою роль, правительство обратилось к системе натуральных налогов. Однако налоговый метод изъятия сельскохозяйственной продукции себя не оправдал, и правительство в январе 1919 года приняло декрет о введении продразверстки. В условиях обесценения денег, натурализации хозяйственных отношении, сворачивания рыночного оборота и товарно-денежных отношений взимание денежных налогов было прекращено (1921 г.)

БССР, имея право на самостоятельный  бюджет, не смогла его составить  из-за военных действий на её территории и белопольской оккупации. Поэтому  все финансирование осуществлялось через центральные ведомства  по отдельным сметам.

Помощь в обеспечении БССР финансовыми ресурсами неоднократно оказывало правительство РСФСР и различные наркоматы.

Первый бюджет БССР был составлен  в 1921 г. Переход к новой экономической  политике означал необходимость  развития товарно-денежных отношении  и укрепления финансов, создания налоговой системы, введения денежных налогов. Одним из первых был введен промысловый налог (1921 г.), которым облагались торговля и промыслы в зависимости от объёма оборотов и применения наемного труда. Затем появился общегражданский налог (1922 г.), взимаемой со всего трудоспособного населения. В конце 1921 года местные бюджеты отделились от государственного, в связи, с чем были введены местные налоги. Их количество в городских местностях первоначально было ограничено до пяти, но к концу 1921 года достигло 22.

В не городских поселениях разрешалось  введение 9 местных налогов. В 1923 году был введен единый сельскохозяйственный налог, заменивший все налоги с сельского  населения.

Первый бюджет БССР за 1921 год был  исполнен с дефицитом, 92% его расходов было покрыто эмиссией. Но уже в 1922 году 35,3% расходов было покрыто налоговыми доходами, дефицит уменьшился до 26,3%,

Развитие и упорядочение товарно-денежных отношений, рост накоплений, совершенствование  налогообложения способствовали тому, что доходы государственного и местных бюджетов БССР с 1923-1924 г. по 1925-1926  г. увеличились в 4,2 раза. Изменились структура доходов бюджета: вместо косвенных налогов основное место   в них заняли поступления от государственного хозяйства и прямые налоги.

Дальнейшее  развитие  получает  бюджетная  система.   Положение   о местных финансах, принятое в 1921г.,  и  Положение о бюджетных правах СССР и союзных республик, утверждённое в 1927 году, подчёркивали необходимость бездефицитного сбалансирования бюджетов союзных республик и местных Советов.

Однако выполнить это  требование за счёт собственных доходов  не представлялось возможным, поскольку в результате налоговой реформы сузился круг источников доходов республик и местных Советов. Так в 1927-1928 году дотация бюджету республики составила 14,5% всех доходов.

Собственная доходная база местных Советов была настолько  слабой, что большая доля их расходов покрывалась за счет общегосударственных  доходов. Если в 1926-1927 г., доля собственных доходов местных бюджетов составила 36,8% к общему объёму доходов, то в 1929-1930 г. - всего!9,3%.

В   целях  укрепления   доходной   базы   республиканских   и   местных бюджетов в 1931 г. постановлением ЦИК и СНК СССР была установлена  система отчислений от налога с оборота. Он составил 48,8% от всех доходов. Одновременно в 1930-1931г., в связи с расширением компетенции местных органов Советов повысилась роль местных бюджетов, получили самостоятельность сельские бюджеты. 

Несмотря на очевидные успехи в развитии бюджетной системы, бюджетные отношения требовали дальнейшего  совершенствования. Прежде всего, необходимо было пересмотреть характер взаимоотношений бюджетов республик и союзного бюджета (уровень централизации в союзном бюджете превышал 60% , что означало зависимость нижестоящих бюджетов). Кроме того, командно-административные основы построения отношений государства с субъектами хозяйствования тормозили развитие хозрасчёта и товарно-денежных отношений.

За период Великой  Отечественной войны территория Беларуси понесла неисчислимый материальный ущерб. По многим показателям Беларусь была отпрошена на десятилетия назад.

В 50-60-е годы наблюдался мощный подъём в развитии отраслей экономики,   что   позволило   мобилизовать   в   государственный   бюджет значительные финансовые ресурсы.

В начале 70-х в СССР насчитывалось более 50 тыс. местных  бюджетов (а именно; областные, городские, районные, сельские, поселковые), являясь  составной частью единой бюджетной  системы СССР и финансовой базы местных Советов. До принятия законов Верховного Совета СССР о сельском и поселковом (1968 г.), а также районном и городском (1971 г.) Советах депутатов и постановлением Совета Министров СССР и союзных республик об укреплении материально-финансовой базы их исполнительных комитетов, роль комитетов была незначительна. Удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете варьировался в пределах от 14,5% в 1955г. до 20,8 % (17,2%) соответственно в 1965 г. (1974 г.). Причём возросла доля отчислений от государственных доходов и налогов в местных бюджетах с 52,6% до 68,8% соответственно в 1955 г. и в 1974 г., что повышало заинтересованность местных Советов в развитии местного хозяйства с целью пополнения, как местного бюджета, так и государственного бюджета. Одной из причин ослабления доходной базы местных бюджетов явилось упразднение ряда платежей. Так, с 1956 г. освобождены от уплаты налога со зрелищ клубы, Дома и Дворцы культуры и другие культурно-просветительские учреждения освобождены от уплаты местных налогов все государственные и общественные организации. В 1957 г. была отменена плата за спуск сточных и неочищенных вод, а годом позже - патентный сбор и плата за работы МТС. Значительные суммы платежей выпали из местных вследствие передачи предприятий в подчинение вышестоящих органов. Дотации из государственных бюджетов союзных республик в этот период варьировались в пределах 1,1% и 2,2% от доходов, хотя по различным видам местных бюджетов дотации составляли до 15%.

В условиях перестройки управления экономикой существенно меняется и положение бюджетов союзных республик в составе бюджета СССР. Осуществляется реформирование регионального управления и порядок распределения доходов между звеньями бюджетной системы. В частности, в местные бюджеты республик зачисляются ресурсные платежи предприятий (независимо от их подчиненности), расположенных на их территории. Для укрепления доходной базы бюджетов республик им переданы ряд доходов общесоюзного значения, зафиксирована доля в поступлении налога на прибыль от всех предприятий. По-прежнему основным регулирующим налогом выступал налог с оборота, нормативы отчислений от которого дифференцируются по республикам. Это создало базу для развития регионального хозрасчета.

С 1990 г. Белорусская ССР,   как и некоторые другие республики, перешла на полное самофинансирование своих расходов за счет собственных и   закрепленных   доходов,   а   также   части   доходов   союзного   значения оставляемой в ее распоряжении. Дальнейшее развитие получила бюджетная система республики, включавшая республиканский и местные бюджеты. Это выразилось в комплексе мероприятий по укреплению доходной базы местных бюджетов, которые в 1990 г занимали более половины объема бюджета, в то время как в 1988 г. - только около 28%. В условиях возрастания роли и ответственности местных Советов в обеспечении социально-экономического развития территорий потребовалось укрепить их финансовую базу.

Местным бюджетам была передана часть прибыли (дохода) предприятий  союзного подчинения, что не только способствовало увеличению их доходов, но и повышало заинтересованность местных органов власти в улучшении работы предприятий, расположенных на их территории. Таким образом, была установлена зависимость между размером средств, зачисляемых в местные бюджеты, и результатом деятельности предприятий. Более 90%   ресурсов   местных   бюджетов    направлялись   на финансирование местного хозяйства и социальную сферу.

Исключительная роль бюджета в регулировании экономики  определили  его  статус  как  Закона,   обязательного  к  исполнению  всеми участниками бюджетного процесса. В СССР процесс составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета (бюджетный процесс) организовывался по единым для всех республик правилам.

Постепенное расширение прав и полномочий союзных республик  способствовали совершенствованию организации бюджетного процесса. Это выразилось, прежде всего, в изменениях и бюджетном планировании. В частности, был осуществлен переход к разработке местных и республиканских бюджетов на основе контрольных цифр и стабильных нормативов отчислений от общегосударственных налогов. Преимущества составления местных бюджетов на основе контрольных цифр выражались в следующем; была значительно упрощена процедура составления проекта бюджета, уменьшены трудовые и временные затраты на его разработку, местным Советам обеспечена возможность маневрирования финансовыми ресурсами. Кроме того, применение стабильных нормативов отчислений от общегосударственных налогов в доходы местных бюджетов устанавливало заинтересованность местных органов власти в организации работы по выполнению и перевыполнению плана поступлений общегосударственных налогов. Это позволяло заработать дополнительные доходы и  направить их на финансирование дополнительных мероприятий по обеспечению социально-экономического развития региона, что само по себе являлось элементом общей системы регионального хозрасчёта.

Таким образом, расходы  местных бюджетов ставились в  прямую зависимость от поступлений  не только собственных и закрепленных доходов, но и общегосударственных, союзных доходов в виде отчислений от них по стабильным нормативам.

Изменился и порядок  составления бюджетов союзных республик. Они самостоятельно определяли объем  доходных источников по собственным  и закрепленным за ними доходам, а  также объем общесоюзных (регулирующих) доходов исходя из установленных на длительный период стабильных нормативов отчислений. На основании показателей планов социально-экономического развития республики рассчитывали свои расходы и обеспечивали сбалансирование их с предполагаемыми доходами.