Бюджет

Бюджет

Перевод

Бюджет

Слово это заимствовано из Англии, где в старину канцлер казначейства приносил ежегодно в парламент мешок  с деньгами и произносил речь, которая  собственно и называлась старинным  норманнским словом "Budget" (т. е. кожаный мешок). В России многие отождествляют  бюджет с государственной росписью, но понятие его гораздо шире. Бюджет в собственном смысле вовсе не есть роспись доходов и расходов государства (см. это слово) и, наоборот, роспись вовсе не есть бюджет. Под  бюджетом, с государственной точки  зрения, разумеется общий финансовый закон, на котором эта роспись  основывается; во Франции он так  и называется loi de finances, да и у нас, в России, он имеет значение закона, как основа для общегосударственной  росписи, утверждаемой верховной властью, в отличие от смет отдельных ведомств.

Лоренц Штейн, Гнейст, П. Леруа-Болье, Рау, Вагнер и др. авторитеты финансовой науки разумеют под бюджетом законопроект, определяющий государственную смету  и утверждаемый законодательной  властью при участии народных представителей. Благодаря такой  санкции, Б. получает значение закона, направляющего дальнейший ход государственного хозяйства. У Лоренца Штейна Б. представляет собой основной элемент государственно-хозяйственного законодательства (Staatswirthschaftliche Gesetzgebung). Он приходит к тому выводу, что Б. есть вместе с тем процесс, путем  которого государство выясняет свои задачи, проверяет свои наличные силы для осуществления последних  и устанавливает объективное  отношение между теми и другими, причем каждый отдельный момент в  составлении и утверждении Б. имеет свое содержание и свои формы. Другой корифей финансовой науки  — Рау, также настаивает на необходимости  строго различать Б., как финансовый закон (Finanzgesetz), от росписи. Б. является ближайшим критерием для суждения как о положении государственного хозяйства, так и о способе  и характере финансового управления. Выводы финансовой науки сводятся к  тому, что государственное хозяйство  есть живой внутренний процесс государственной  жизни, выполняющий свое назначение в определенные промежутки времени, причем функции его устанавливаются  путем бюджетного закона, с помощью  которого осуществляется главная задача — фактическое сопоставление  потребностей государственного организма  и средств для их удовлетворения; утверждение и признание этих потребностей в известном размере  совершается в форме бюджетного закона, согласно с общими принципами действующего государственного права; самое же наблюдение за выполнением  этого закона относится уже к  области финансовой администрации  и государственного контроля. Таким  образом Б. собирает в себе, как  в фокусе, все отдельные, частные  финансовые законоположения, на которых  основаны отдельные статьи росписи, и, в свою очередь, дает основание  не только для новых кредитов, но и для новых финансовых законов, вносящих изменения в систему  государственного хозяйства. Кроме  научных оснований, для ознакомления с существом Б. необходимо выяснить его финансовые нормы, законодательное  значение, порядок его составления  и характерные особенности в  главных государствах. При изучении же государственной сметы, служащей не более, как только практическим применением  бюджетного закона, достаточно ознакомиться с ее составными частями, с перечнем отдельных статей, с изменениями  цифр, с результатами выполнения ее отдельными ведомствами, что уже  относится к области финансовой техники и административных распоряжений.

В обыкновенную государственную смету  входят те элементы государственного хозяйства, которые представляются абсолютно необходимыми для непрерывной  деятельности правительства при  нормально-рутинных условиях. Что же касается Б., то, по утверждении его, он становится основой для более  обширного приложения правительственной  заботливости, т. е. для финансовых норм, выходящих за пределы обычных  сметных назначений; так, путем бюджетного закона установляются новые займы, вводятся новые налоги, повышаются, уменьшаются и отменяются старые, утверждаются кредиты на многомиллионные  общегосударственные сооружения, на новые учреждения, на реформы прежних  учреждений и на другие назревшие  потребности постепенно усложняющегося государственного строя. Кроме того, широкое юридическое значение Б. заключается в том, что он дает постоянные нормы для классификации  государственных доходов и расходов. Входящие в состав его нормальные статьи, представляющие собой постоянные величины, повторяющиеся из года в  год (например, содержание двора, штатные  оклады и т. п.), впредь до изменения  их законодательным путем, составляют его твердую, так сказать, консолидированную  часть. Другая часть Б. ежегодно изменяется на основании вероятности, по среднему расчету прежних лет, а также  в силу новых государственных  потребностей, вызывающих новые сборы, чрезвычайные расходы, дополнительные кредиты, сверхсметные ассигнования и т. п.; она-то и составляет главное содержание бюджетного закона. Соотношение между этими двумя отделами Б. определяется в каждом государстве различно, сообразно с условиями его финансового хозяйства. Обсуждению законодательных сфер подлежит почти исключительно вторая часть, первая же почти всегда принимается как готовая, как существующий факт. В среде некоторых ученых и практиков-финансистов существует убеждение, что такой двойственности в Б. быть не должно, что всякие ежегодные изменения следует устранить, установив все расходные статьи, в определенных цифрах, на целый ряд лет (так называемый нормальный Б.); но это оказалось утопией. Опыты введения таких максимальных неизменных ассигновок делались в разных государствах, а в России в период с 1878 г. по 1880 г. для смет военного и морского ведомств; но все эти "нормальные Б." оказывались невыполнимыми уже в силу нарождения новых настоятельных нужд, удовлетворить которые нельзя было без дополнительных кредитов. Оказалось, что нельзя живой организм государственного хозяйства приводить к одному знаменателю, к неизменным безжизненным нормам.

По внутренней форме различают Б.: 1) валовой (брутто-бюджет), в котором приводятся отдельно полные цифры государственных доходов и полные цифры издержек по их взиманию; 2) чистый (нетто-бюджет), где поступления показаны за вычетом расходов взимания. С точки зрения финансовой науки предпочитается первая форма, т. е. брутто-бюджет, при котором всего яснее представлена степень производительности каждой отрасли государственного хозяйства и полнее развертывается общая его картина, что так важно для соображений министра финансов и для законодательной власти.

Самый порядок составления бюджета выражается, во всех цивилизованных государствах, в том, что все отдельные ведомства, выработав свои частные сметы, представляют их министерству финансов, где составляется уже общегосударственный бюджет, который, с приложением объяснительных записок и других материалов, вносится заблаговременно, как всякий другой законопроект, на рассмотрение высшего законодательного учреждения: государственного совета в России и палат в конституционных государствах, причем при поступлении в последние обыкновенно передается, для предварительного анализа, в специальные финансовые комиссии; затем — с заключениями этих комиссий — бюджет представляется на рассмотрение палат и, по одобрении с их стороны, поступает на окончательное утверждение главы государства, а по утверждении обнародуется, как всякий другой закон, после чего всем отдельным ведомствам, на основании его, открываются подлежащие кредиты на предстоящий финансовый год.

Бюджет на предстоящий финансовый период рассматривается обыкновенно  в одно время с отчетом по исполнению государственной сметы за истекший финансовый год; в государствах с  представительным правлением подобный законодательный контроль служит главным  основанием так называемого абсолюториума, состоящего в том, что палаты признают действия министров правильными  и снимают с них ответственность  за истекший период.

Бюджет в его настоящем виде выработался недавно; прежде, вместо бюджета, представлялись простые отчеты и счета, притом неполные, по главным  рубрикам финансового хозяйства. С  образованием ответственного правительства  в некоторых государствах появились  более систематические отчеты, но все это еще не имело характера  бюджета. Самый близкий к нему по характеру, это — известный  отчет, составленный Неккером в 1781 г. и  представленный королю Людовику XVI (compte rendu au roi); отчет этот принято считать  за первый систематический брутто-бюджет. Но только в нынешнем столетии выработался  правовой порядок составления бюджета, как общего государственно-хозяйственного закона. Порядок обсуждения бюджета  в настоящее время в главных  государствах таков.

В Англии, перед обсуждением в  парламенте, бюджет рассматривается  в двух парламентских комиссиях: расходы — в committee of supplies, доходы — в committee of ways and means; после этого  он вносится, с объяснениями министра финансов, на одобрение (Appropriation Act) палат; всякое перенесение из излишков одного счета на расходы по другой статье (Revirement) запрещается; такие статьи, как  содержание королевы, пенсии, жалованье  судьям и т. п., составляющие консолидированную  часть бюджета, вовсе не обсуждаются. Больше всего работы и изменений  вызывает подоходный налог (income-tax).

Во Франции бюджет обсуждается  весь по главным статьям (с 1869 г. — 481 глава); дополнительные кредиты и  чрезвычайные расходы (crédits supplémentaires, complémentaires et extraordinaires) утверждаются непосредственно  палатами, а во время парламентских  вакаций — декретами государственного совета по предварительному одобрению в совете министров, с тем, что по открытии палат им заявляется об этих кредитах с объяснением мотивов назначения. В Пруссии, в общих чертах, тот же порядок, введенный с 1849 г., а именно: сметы отдельных министерств (Ministerialetats), представление их министру финансов (Vorlage an den Finanzminister), составление государственной сметы (Bildung des Voranschlags), представление в палату (Vorlage an die Abgeordneten), рассмотрение в комиссиях, одобрение палаты (Beschluss), санкция главы государства (landesherliche Sanction) и обнародование (Publication des Budgets als Staatswirthschaftsgesetz). Во время парламентских вакаций сверхсметные кредиты разрешаются советом министров, палатам же, согласно закону 1872 г., сообщается об этом в течение следующего года уже после отпуска кредитов.

В Италии, Австрии и Соединенных  Штатах тот же порядок, с небольшими изменениями. В Австрии новая  система введена с 1866 г., причем составляются два самостоятельных бюджета  для Австрии и для Венгрии.

В России до 1862 г. не было систематического, планомерного бюджета; государственная  смета представляла механическое соединение смет отдельных ведомств; при ней  не было данных, достаточных для  проверки, да и вообще не было единого  законченного плана финансового  хозяйства: многие доходы получались, и многие расходы производились  отдельными ведомствами самостоятельно, без ведома министерства финансов, так что нельзя было построить  никакого общего вывода о направлении  государственного хозяйства в ближайшем  будущем. С 1862 г. стали составляться правильные бюджеты, главным образом  благодаря упорядочению государственной  отчетности при Татаринове (см. в  т. I, ч. II, Свода Законов, приложение к ст. 221 — "Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет министерств и главных управлений"). В настоящую свою форму русский  бюджет вылился с 1873 г.; в нем показываются валовые суммы доходов и расходов, причем нельзя выделить издержки взимания и определить чистые поступления. Финансовая смета каждого министерства и  главного управления составляется на основании "росписаний доходов и  расходов", доставляемых подчиненными ведомствами по каждой губернии отдельно. Смета эта состоит из: a) перечня  доходов и расходов, b) подробной  сметы доходов и расходов, c) приложений и d) объяснительной записки. Против каждой статьи излагаются объяснения или данные, оправдывающие испрашиваемое назначение, как-то: законы, Высочайшие повеления  и штаты, на основании коих поступают  доходы и назначаются расходы. Сверхсметные кредиты, испрашиваемые по предметам, уже занесенным в финансовые сметы, именуются дополнительными, а по расходам, в смете не предвиденным, — экстраординарными. Доходы и расходы земств, городов, сословий и благотворительных учреждений в смету не вносятся; но о тех специальных средствах, которые расходуются под контролем правительства, делаются особые приложения; если же средства эти идут на потребности, однородные с внесенными в министерские сметы, то их переносят в смету доходов под наименованием "пособий государственному казначейству". Составленные таким образом сметы рассматриваются сперва в советах министерств и главных управлений; затем препровождаются, в печатных экземплярах, министру финансов и в государственный контроль к назначенному для каждого ведомства сроку (между 1 августа и 15 октября). Министерство финансов проверяет эти сметы и составляет из них общую государственную роспись, которую к 1 ноября и представляет в государственный совет, с прибавлением, в случаях надобности, своих замечаний, а также соображений о сокращении некоторых расходных смет, об изыскании новых источников дохода, об усилении существующих, etc. Со своей стороны, государственный контроль проверяет представленные ему сметы и к 1 октября представляет государственному совету особый отчет по исполнению финансовых смет за истекший период. Как этот отчет, так и роспись подвергаются предварительному обсуждению в департаменте государственной экономии, который вносит и смету, и свое по ней заключение в общее собрание государственного совета, откуда бюджет, не позже 15 декабря, поступает на Высочайшее утверждение и, наконец, публикуется (с 1862 г.) во всеобщее сведение.

Воплощенный в бюджете финансовый закон действует в течение  определенного срока, причем различают  периоды: 1) бюджетный или финансовый, и 2) счетный. Под первым разумеется то время, на какое Б. утвержден, совпадающее обыкновенно с гражданским годом; в Англии же и Пруссии считают его с 1 апреля по 31 марта следующего года. Счетный период есть, так сказать, продолженный или отстроченный бюджетный; при невозможности выполнить все сметные назначения к концу бюджетного периода оказалось необходимым отстрочить действие бюджета на некоторое, льготное, время сверх финансового года. Таких льготных месяцев дается во Франции восемь, в Австрии три, в Бельгии десять, а в Пруссии даже двенадцать; в России для окончательных расчетов, после 31 декабря, оставляются еще четыре месяца, а для военного ведомства пять. По истечении льготных сроков кредиты закрываются и на открывающиеся затем в счет той же сметы расходы должны испрашиваться дополнительные ассигнования; в России суммы, оставшиеся свободными ко дню заключения сметы, возвращаются в распоряжение министерства финансов. По закрытии кредитов следует последняя стадия: заключение бюджета и свод итогов по выполнению сметы; это служит для выяснения финансовых результатов бюджетного года, т. е. закончился ли он при равновесии доходов и расходов, или же с дефицитом, или, наконец, дал избыток доходов над расходами. Эти выводы являются, в свою очередь, показателем успешности хода всего государственного хозяйства.