Государственное регулирование рыночной экономики

     До  настоящего времени в Российской Федерации фактически отсутствует (за исключением статей 22, 23, 24 действующего Федерального закона "О связи") законодательная основа государственного регулирования использования радиочастотного спектра, которое осуществляется на основе ряда разрозненных нормативных документов. В связи с этим возникает необходимость принятия федерального закона "О радиочастотном спектре", который должен установить законодательную основу деятельности в области распределения, использования и регулирования РЧС. В докладе раскрыты причины этой необходимости.

     Много вопросов возникает у операторов в связи с действующим в настоящее время порядком взиманием платы за использование радиочастотного спектра. До настоящего времени нет постановления Правительства об утверждении методики оплаты РЧС, что нередко создает конфликтные ситуации.

     Важнейшим направлением юриспруденции является принцип "закон, устанавливающий  или ограничивающий ответственность, обратной силу не имеет", что отражено в статье 54 Конституции Российской Федерации.

     Исходя  из указанного принципа законодательства, закон и подзаконные акты в виде постановлений Правительства в развитие данного закона должны распространяться на вновь создаваемые сети связи и организационные структуры. Нередки случаи, когда в конкретных постановлениях Правительства не учитываются сети, построенные несколько лет назад по законодательным и нормативным правовым документам того времен, в результате они оказываются вне правового поля. Так, на федеральную сеть делового обслуживания "Искра" двойного назначения (общего пользования и выделенная по обслуживанию) распространено действие новых правовых актов, что привело к ограничению предоставления услуг международной и междугородной связи. Это не соответствует действующему законодательству, нарушает экономическую деятельность операторов и права потребителей, приведет к разрушению сети и неоправданным убыткам.

     Постоянно остро стоят вопросы поддержания  эффективного взаимодействия регулирующих органов с субъектами Федерации, ассоциациями и союзами операторов связи, выражающих интересы региональных операторов.

     К сожалению, в этом направлении законодательство не всегда помогает операторскому сообществу. Известный федеральный закон  №122-ФЗ исключил субъекты Российской Федерации  из государственного регулирования  деятельности в области связи.

     Вместе  с тем ряд федеральных законов устанавливают такие полномочия субъектов Федерации, которые требуют от них участия в государственном регулировании деятельности в области связи, решения различных вопросов в области информационных технологий и связи при выполнении задач, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации. В связи с этим, например, в Московской области были вынуждены в 2005г. создать Министерство информационных технологий и связи Московской области, функционируют соответствующие организационные структуры и в других субъектах Федерации.

     Поэтому необходимо законодательно восстановить участие субъектов Федерации  в регулировании связи, как отрасли  производственной и социальной инфраструктуры. 
 

     Трудно переоценить значение инфокоммуникаций для повышения эффективности государственного управления, обеспечения национальной безопасности, адресной социальной помощи, совершенствования системы образования и здравоохранения.

     Реализация рыночного потенциала отрасли во многом зависит от применяемых методов управления и регулирования производственно-экономической деятельности хозяйствующих субъектов, которые заинтересованы в оптимальном сочетании централизованного воздействия государственных органов и рыночных саморегуляторов.

     Насколько действующие механизмы по регулированию в сфере телекоммуникаций адекватны нынешнему состоянию рынка?  

     Опыт  функционирования телекоммуникаций в  странах с развитой рыночной экономикой показывает, что практически везде  сохраняются элементы воздействия  государства на деятельность субъектов  рыночных отношений с использованием адекватных методов прямого (административного) и косвенного (экономического) регулирования. Правительственные органы определяют политику развития связи, формируют нормативно-правовую базу ее деятельности и взаимодействия с аналогичными сетями других стран. Они же непосредственно курируют вопросы лицензирования операторской деятельности, сертификации оборудования и услуг, распределения и использования спектра частот, ресурсов нумерации, сопряжения сетей и межсетевого взаимодействия, контроля и регулирования затрат.

     Особая  роль в системе государственного регулирования экономики отводится  централизованному воздействию  на механизм ценообразования в отраслях, производящих товары и услуги, в  том числе основные услуги связи, имеющие большое значение для поддержания жизненного уровня населения. При этом главное внимание государственных регулирующих органов уделяется тому, чтобы обеспечить доступность универсальных услуг, перечень которых регламентируется в зависимости от уровня развития телекоммуникаций и территориальной дифференциации, платежеспособности потребителей, общего экономического состояния государства и его политики в области информатизации.

     В большинстве случаев при установлении тарифов используются методы, близкие  к методам конкурентного ценообразования, стимулирующие сокращение операторами затрат на производство и содействующие на этой основе снижению тарифов.

     В целом же процессы управления и государственного регулирования в странах с  развитыми сетями телекоммуникаций, основанные на либерализации национальных рынков связи, направлены на создание благоприятных условий для конкуренции в целях динамичного развития общедоступных сетей, расширения спектра предоставляемых услуг и улучшения их качества в интересах всех субъектов рыночных отношений.

     Для отечественного сектора телекоммуникаций на современном этапе построение системы управления отраслью на основе сочетания рыночных саморегуляторов  с элементами антимонопольного контроля и государственного регулирования  – объективная необходимость, обусловленная:

     – организационно-техническими и экономическими особенностями связи;

     – ролью инфокоммуникаций во всех сферах жизнедеятельности современного общества и формировании единого экономического пространства на территории Российской Федерации;

     – социальной направленностью универсальных  услуг;

     – наличием признаков естественной монополии  в отдельных товарных и территориальных  сегментах телекоммуникационного  рынка.

     Деятельность  федеральных органов управления и регулирования в области  связи (с учетом их функций и сферы ответственности) направлена на формирование такой государственной политики регулирования инфокоммуникационного рынка, которая бы содействовала:

     – развитию конкурентной среды на основе контроля за слиянием компаний ипредотвращению монополизма;

     – реализации прав граждан страны на доступ к информационной и телекоммуникационной инфраструктуре;

     – повышению инвестиционной привлекательности  регулируемого сектора;

     – интеграции отечественного инфокоммуникационного  комплекса с мировым информационным пространством.

     Механизм  государственного регулирования тарифов  на услуги связи формировался на основе мирового опыта и эволюционировал  с учетом изменений нормативно-правовой базы, регламентирующей деятельность естественных монополий, а также  особенностей функционирования операторов на отраслевом рынке в период его становления и развития.

     Ряд постановлений Правительства РФ, посвященных совершенствованию  механизма государственного регулирования  тарифов на услуги общедоступной  электрической и почтовой связи, декларировали задачи и принципы, в основном соответствующие рыночным подходам к ценообразованию. Так, постановление Правительства РФ от 11.10.2001 № 715, служившее основным нормативным документом государственного регулирования тарифов в период до октября 2005, предусматривало:

     – доведение в течение 2001 – 2002 годов  размера тарифов на регулируемые услуги (кроме регулируемых услуг  почтовой связи, сельской телефонной связи  и телеграфной связи) до уровня экономически обоснованных затрат с включением в них нормативной прибыли;

     – переход до 2003 года к регулированию  тарифов на услуги электрической  связи по методу предельного ценообразования;

     – составление регулирующим органом  для операторов связи, включенным в  реестр субъектов естественных монополий  в области связи, графиков поэтапного доведения размеров тарифов до уровня экономически обоснованных затрат;

     – ежеквартальное изменение тарифов  на регулируемые услуги в соответствии с разработанным графиком до уровня, включающего экономически обоснованные затраты и нормативную прибыль.

     Однако  данное постановление не было реализовано  практически ни по одной из важнейших  позиций.

     Новый нормативный документ аналогичного характера (утвержден постановлением Правительства РФ от 24.10.2005 № 637) по многим пунктам, касающимся задач, принципов и основных методических положений государственного регулирования тарифов, повторяет вышеупомянутое постановление № 715, а также учитывает статьи Федерального закона «О связи» в части возможности выбора гражданами абонентской или повременной формы оплаты разговоров на местных телефонных сетях. Федеральные органы исполнительной власти разработали ряд документов, создающих методическую базу реализации положений постановления от 24.10.2005 № 637, в том числе:

     – Порядок ведения операторами связи раздельного учета доходов и расходов по осуществляемым видам деятельности, оказываемым услугам связи и используемым для оказания этих услуг частям сети электросвязи (утвержден приказом Мин-информсвязи РФ от 02.05.2006 № 54);

     – Методика расчета размера экономически обоснованных затрат и нормативной прибыли, подлежащих применению при формировании регулируемых тарифов на услуги общедоступной электросвязи (утверждена приказом ФСТ России от 09.06.2006 № 122-с/1).

     Нельзя  не отметить положительные сдвиги в механизме государственного регулирования тарифов на услуги связи, в том числе и универсальные, а также услуги присоединения и пропуска трафика в сторону его более полного соответствия рыночным принципам ценообразования. Между тем этот механизм еще в недостаточной мере адекватен сформировавшимся условиям деятельности операторов и состоянию телекоммуникационного рынка в целом. Речь идет об отнесении определенной части телекоммуникационных компаний, прежде всего межрегиональных компаний ОАО «Связьинвест» и региональных операторов, подведомственных Министерству информационных технологий и связи РФ, к субъектам естественных монополий.

     Реалии  текущего состояния отечественного рынка телекоммуникаций таковы, что  для большинства его территориальных  и товарных сегментов понятие «естественная монополия» в ее классическом определении во многом утратило свое значение. В частности, это подтверждается приведенными в таблицах 1 и 2 данными, свидетельствующими о том, что в большинстве федеральных округов рыночная доля новых операторов по доходам от услуг связи превышает 50%. В наибольшей степени такая ситуация характерна для Центрального и Северо-Западного федеральных округов. Что касается других регионов, то при меньшей рыночной доле новых операторов их удельный вес в общих доходах отрасли за период с 2001 по 2005 год увеличился на 14,4% в Уральском федеральном округе, на 20,5 – в Приволжском, на 23 – в Сибирском, на 25,8 – в Южном и на 30,3% – в Дальневосточном федеральном округе. В среднем же доля новых операторов в показателе, отражающем конечные результаты деятельности отрасли, растет ежегодно на 4%.

     В подотраслевых сегментах рынка  традиционные операторы пока сохраняют  доминирующее положение при оказании услуг почтовой связи, междугородной  и местной (городской и сельской) телефонной связи, а также проводного вещания. Новые операторы превалируют в сегментах, обеспечивающих предоставление инновационных услуг, пользующихся высоким потребительским спросом. Быстро реагируя на запросы пользователей и изменение рыночной конъюнктуры, они укрепляются в своем сегменте и быстро растут, затем проникают в другие секторы, в том числе и традиционные. Все это закономерно приводит в действие рыночные ценообразующие факторы, обеспечивая снижение тарифов в соответствующем товарном сегменте телекоммуникационного рынка.

     Конкуренция является решающим стимулом быстрого внедрения прогрессивных технологий, освоения новых территориальных сегментов, развития базовых сетей, улучшения качества услуг и уровня сервиса и, что особенно важно, – снижения тарифов.