Федеративное устройство РФ

Конституция РФ устанавливает  некоторые особенности отдельных  видов субъектов Федерации, что  дает основание российским исследователям определять Российскую Федерацию как "асимметричную", поскольку в  абсолютном большинстве зарубежных федераций устанавливается и  гарантируется определенная симметрия как в наименованиях, так и в перечне признаков самого субъекта Федерации. Конституция РФ определяет республики, входящие в ее состав, как государства (ч. 2, ст. 5).

Другие виды субъектов, входящих в состав РФ, Конституцией никак  не определены, хотя в постановлении  Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося  в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения  о вхождении автономного округа в состав края, области определены. То есть край, область, автономный округ  определены как государственно-территориальные  образования, что, наряду с существованием национально-территориальных образований, характеризует Российскую Федерацию  как "асимметричную".

При этом необходимо отметить, что традиционно федеративные государства  не содержат в своем составе таких  субъектов, как республики. Это было характерно для социалистического  типа федераций (Советского Союза, Чехословакии, Югославии). Социалистические Федерации  распались на отдельные самостоятельные  государства. А в других федерациях таких субъектов, как республики, не предусмотрено. Кроме того, в состав Федерации как единого союзного государства не входят другие государства, это скорее характерно для конфедерации как формы объединения полностью  суверенных государств. Поэтому и  с этой точки зрения Российская Федерация  является совершенно своеобразной. Республики как субъекты Российской Федерации имеют свое гражданство. Другие субъекты такого права лишены. В данном случае здесь наблюдается опять разительное отличие от мирового опыта федерализма, когда одни Федерации (США, Германия) предоставляют своим субъектам всем без исключения право иметь свое гражданство, другие (Индия) лишают все свои субъекты такого права.

Конституцией РФ вопрос республиканского гражданства не урегулирован. Вместе с тем вопросы предоставления иностранным гражданам и лицам  без гражданства статуса гражданина Российской Федерации и вопросы  выхода российских граждан из гражданства  РФ являются исключительной компетенцией самой Федерации, а не ее субъектов - республик.

В соответствии с нормами  Конституции РФ республики вправе устанавливать  свои государственные языки, хотя более  конкретно вопрос о государственных  языках республик Конституцией также  не регулируется.

Особенностью российского  федерализма и правового статуса  ряда субъектов Федерации является вхождение автономных округов в  состав края или области. Это также  отличительная особенность российского  федерализма, поскольку в других федерациях одни субъекты не могут  входить в состав других субъектов, что неизбежно вызывало бы правовые и организационные коллизии. По Конституции  РФ отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут  регулироваться федеральным законом  и договором между органами государственной  власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области. По постановлению Конституционного суда РФ о толковании ч. 4 ст. 66 Конституции  РФ констатировалось, что вхождение  автономного округа в состав края, области означает, что, будучи равноправным субъектом Федерации, он одновременно составляет часть другого ее субъекта. Это означает наличие у края, области  единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной  власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов.

Конституция РФ закрепляет в качестве субъектов Российской Федерации два города федерального значения - Москву и Санкт-Петербург. Следует отметить, что Москва, являясь  самостоятельным субъектом Российской Федерации, одновременно является столицей Федерации со своим особым статусом столицы. Санкт-Петербург является также самостоятельным субъектом  Федерации. В обоих городах федерального значения осуществляется местное самоуправление.

Несмотря на определенные особенности различного вида у субъектов  Российской Федерации имеется много  общего, что дает основание говорить о наличии единого конституционно-правового статуса всех субъектов РФ.

Прежде всего, каждый субъект  РФ имеет свою территорию, положения  о которой закрепляются в Конституциях и уставах субъектов Федерации. Территория субъекта Федерации целостна, неделима, неприкосновенна и не может  быть изменена без согласия субъекта Федерации. Помимо своей собственной  территории каждый субъект имеет  свою правовую систему. Вне предметов  ведения Российской Федерации и  совместного ведения Федерации и ее субъектов, все субъекты самостоятельно осуществляют правовое регулирование, включая принятие основных законов - Конституций или уставов, обычного (текущего) законодательства и принятие иных нормативных актов.

В субъектах Российской Федерации  установлена система органов  исполнительной власти (высший исполнительный орган) во главе с его руководителем. Руководитель высшего исполнительного  органа избирается гражданами данного  субъекта путем всеобщего голосования  на срок до 5 лет и, как правило, не может быть переизбран на свою должность  более двух сроков подряд.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного  ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации. Органы исполнительной власти субъектов и федеральные органы исполнительной власти могут взаимно передавать друг другу осуществление части своих полномочий. Такая передача может осуществляться путем подписания соглашений между соответствующими органами исполнительной власти. Президент Российской Федерации имеет право приостанавливать действия актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, если они противоречат федеральной Конституции и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушают права и свободы человека и гражданина. Президент РФ также имеет право использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов.

Конституциями, уставами и  законами субъектов Российской Федерации  установлен правовой статус и порядок  использования официальной символики  субъектов - герба, флага и гимна. Субъектам Российской Федерации  принадлежит право участвовать  в международных и внешнеэкономических  связях Российской Федерации, координация  которых входит в совместное ведение  Российской Федерации и ее субъектов. Субъекты Российской Федерации осуществляют международные и внешнеэкономические связи с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств, а также участвуют в деятельности международных организаций. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право на ведение переговоров с иностранными партнерами и заключение с ними соглашений, о чем предварительно уведомляются федеральные органы исполнительной власти.

Координация международных  и внешнеэкономических связей субъектов  Российской Федерации осуществляется федеральными органами исполнительной власти в порядке, устанавливаемом  Президентом Российской Федерации.

Президент для устранения нарушений конституционных норм субъектами Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и  органами государственной власти субъектов  Федерации, а также свое конституционное  право, например, приостановить действие актов исполнительной власти, противоречащих Конституции, федеральным законам  и указам, и право на введение чрезвычайного или военного положения  на всей или части территории Российской Федерации.

В случае возникновения незаконных вооруженных формирований на отдельных  территориях России применяется  международно-правовой акт - Дополнительный протокол от 8 июня 1977 г. к Женевским  конвенциям от 12 августа 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Этот международно-правовой акт, являющийся, в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, составной частью правовой системы Российской Федерации, подтверждает принцип суверенитета государства и устанавливает при возникновении вооруженного конфликта "обязанность правительства всеми законными средствами поддерживать или восстанавливать правопорядок в государстве или защищать национальное единство и территориальную целостность государства" (ч. 1 ст. 3). Одновременно этот международно-правовой документ вводит гарантии от посягательства на жизнь, здоровье, против жестокого обращения, коллективных наказаний, взятия заложников, актов терроризма, надругательства над человеческим достоинством и других нарушений прав и свобод в отношении лиц, прекративших участвовать в военных действиях.

Конституция РФ не устанавливает  оснований и порядка использования  вооруженных сил на территории субъектов  Федерации в случае возникновения  там восстаний и других нарушений  конституционного порядка. Факт использования  федеральными властями вооруженных  сил в Чеченской Республике для  восстановления конституционного порядка  и ликвидации незаконных вооруженных  формирований был признан Конституционным  судом РФ соответствующим нормам Конституции РФ.

Указы Президента РФ от 30 ноября и 9 декабря 1994 г. и Постановления  Правительства от того же числа предписали Вооруженным силам и внутренним войскам МВД применить меры государственного принуждения для обеспечения  государственной безопасности и  территориальной целостности Российской Федерации, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики. При проверке конституционности указанных актов  Президента и Правительства Постановлением Конституционного суда РФ от 31 июля 1995 г. они были признаны соответствующими Конституции РФ. Вместе с тем Конституционный  суд отметил, что, хотя действия Вооруженных  сил и внутренних войск базировались на конституционных основах, они  привели к гибели тысяч российских граждан, что требует расследования  и наказания виновных в общесудебном порядке. События в Чечне показали необходимость совершенствования законодательства для вмешательства федеральных властей в случае нарушения в субъектах Федерации основ конституционного строя, прав и свобод граждан.

Важнейшим актом такого законодательства явилось принятие Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", который вступил в силу 2 июня 2001 г. В соответствии с этим законом  введение чрезвычайного положения  является временной мерой, применяемой  исключительно для обеспечения  безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации. Законом четко определены обстоятельства, при наличии которых вводится чрезвычайное положение.

К таким обстоятельствам  относятся:

o попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований; межнациональные; межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

o чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Срок действия чрезвычайного  положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных  местностях - 60 суток. В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента РФ с соблюдением требований, установленных федеральным конституционным законом для введения чрезвычайного положения.

Важно отметить, что в  соответствии с нормами данного  закона, Президент Российской Федерации  вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной  власти субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения.