Понятие федерации. Федеративное устройство по Конституции РФ

СОДЕРЖАНИЕ

 

 

Понятие федерации. Федеративное устройство по Конституции РФ. 
Введение

 

Конец XX столетия ознаменовался для России тем, что она перестала быть унитарным государством. Но, встав на путь федерализма, она, с одной стороны, несет на себе печать прежних авторитарно-централистских отношений со всеми административно-территориальными (национальными в том числе) образованиями, с другой, – сказывается нынешняя неустойчивость, «незавершенность» самого процесса становления российской государственности как таковой, недостаточная эффективность функционирования государственной власти в целом.

Следует отметить, что российский дореволюционный унитаризм не означал  полной унификации во взаимоотношениях частей и целого (центральной власти и окраин). В состав российской империи на правах ее составных частей входили губернии, ханства, эмираты, княжества, края, области. Определенная дифференциация и иерархичность была свойственна и государственно-территориальному устройству СССР (союзные и автономные республики, края, области, национальные автономные округа).

Развал СССР (представлявшего по сути федерацию де-юре и унитарное  государство де-факто) и последующие  за этим события создали реальную угрозу распада России уже в новых ее границах. Однако подписанный в марте 1992 года Федеративный договор (его подписали 87 субъектов Российской Федерации за исключением Чечни и Татарстана) нейтрализовал эту угрозу. Была найдена принципиально новая форма взаимоотношений Центра и субъектов Федерации, позволившая сформировать хотя и неустойчивое, но все-таки равновесие между центробежными и центростремительными тенденциями. В то же время данная форма объективно создавала предпосылки для движения в сторону договорной Федерации, а та, в свою очередь, – для трансформации в конфедерацию. Серия весьма «пестрых» по своему содержанию договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами сделала «асимметричную» Федерацию фактом. Причем политическая подоплека формирующейся таким путем асимметричности оставалась во многом скрытой, завуалированной.

Исходя из всего вышесказанного, актуальность темы на современном этапе  развития общества – очевидна.

 

 

 

1. Понятие и классификация федераций 

В течение долгих лет не теряют своей актуальности в теоретическом  и практическом плане проблемы административно-территориального устройства государств. До сих пор существует множество терминологических проблем в определениях федерализм и федерация. Ученые не приходят к единому мнению о классификации  моделей федерализма и видов федераций. Кроме того, недостаточно внимания уделяется  одному из основных вопросов: по какой причине государство выбирает ту или иную форму административно-территориального устройства и почему федеративные государства настолько разнообразны и не похожи, что ученые не могут  согласиться ни с одной из десятков предложенных классификаций.

Основную роль в развитии идей современного федерализма сыграл Шарль Монтескье. Монтескье исходил из того, что демократия может быть реализована лишь в небольшом по размерам государстве, но такое образование легко становится добычей неприятеля, но с другой стороны, большое государство неуязвимо для внешнего врага, но демократия внутри такой огромной структуры невозможна.

Идея Монтескье состояла в том, чтобы объединить две формы власти. Большое и сильное государство должно состоять из ряда локальных демократических республик, во многом автономных, но предоставляющих центру права в области коллективной обороны, внешней политики, денежного обращения и т. д. Исследуя человеческое общество, Монтескье пришел к выводу о неизбежности международной солидарности и о необходимости разделения властей, так как это является принципом наиболее целесообразного и разумного государственного устройства.

Монтескье рассматривает Федерацию как договор, основанный на доброй воле государств, заключающих его с целью создания более сильного государства, сознательно идя на утрату международно-правового статуса и права самостоятельного заключения международных договоров.¹

 Впервые потребность теоретического  осмысления проблем федерализма  возникла при образовании Соединенных  Штатов Америки.

Cоздание единого и сильного государства стимулировала «отцов-основателей» Соединенных Штатов на изучение прежде всего сущности федеративных отношений, полномочий федерального правительства и его взаимоотношений с правительствами штатов. Так появился знаменитый «Федералист», который представляет собой серию статей А. Гамильтона, Д. Мэдисона и Д. Джея, опубликованных под псевдонимом «Публий» в ряде ведущих американских газет в период, предшествующий принятию Конституции США 1787 г.² Книга стала классическим образцом мировой политико-правовой мысли.

К 21 веку многие государства выбрали федеративную форму государственного устройства, хотя все они значительно отличаются друг от друга.

В. Е. Чиркин утверждает, что федерализм — это самостоятельное явление, отличное от федерации, которая, в свою очередь, характеризует прежде всего статическое, организационное, институциональное состояние, а федерализм соотносится с динамикой, процессом, определенного рода отношениями и в целом обозначает более широкое явление.³ С такой позицией согласен и Э. В. Тадевосян, который пишет, что «понятие "федерализм" шире понятия "федерация". Федерализм — это теория и практика строительства не только собственно федеративных государств (хотя это, несомненно, ядро, главная часть федерализма), но и конфедераций, и некоторых унитарных государств».⁴

Для того чтобы считаться федерацией, государство должно отвечать трем критериям. Во-первых, одна и та же территория государства и проживающие на ней граждане одновременно пребывают под юрисдикцией двух (или более) уровней власти. Во-вторых, каждый из этих уровней располагает самостоятельной компетенцией. В-третьих, ни один из упомянутых уровней не имеет права упразднить другой.

В современной науке нет единой, признанной классификации федераций.

Рассмотрим классификации федераций, приведенных В. Е. Чиркином. Он выделяет следующие классификации: симметричные и асимметричные, централизованные и децентрализованные, договорные, конституционные и конституционно-договорные федерации.

Симметричная федерация предполагает однопорядковый конституционный статус субъектов федерации т.е., когда составные части федеративного государства характеризуются равным правовым положением. По мнению некоторых политологов, их статус может быть асимметричным. Но такая асимметрия возможна не в конституционном статусе субъектов федерации, а в их представительстве в федеральных органах, объеме полномочий. Другие полагают, что асимметрия может существовать как возможность объединения в федеративном государстве наряду с субъектами федеральных земель ассоциированных членов, примкнувших территорий и т. п.

К симметричными федерациям можно  отнести Австрию, Германию (хотя в ней неодинаково представлены земли в верхней палате парламента) и ОАЭ, где тоже существует неодинаковое представительство эмиратов в безвластном Национальном собрании. Юридически сохранена симметрия в Эфиопии, где есть только равноправные штаты и  нет федерального округа.

Асимметричная федерация предполагает наличие частей с неодинаковым правовым положением, в ней есть субъекты и несубъекты . В качестве примера можно привести США, где существует неодинаковое юридическое положение штатов, федеральных территорий, федерального округа, ассоциированных государств.

Существует мнение, что теория асимметричной  федерации фактически отрицает важнейший  принцип построения федеративного  государства (формально-юридическое равноправие субъектов).

По способу распределения и  осуществления властных полномочий В. Е. Чиркиным выделяются централизованные и децентрализованные федерации.

Такое деление обладает определенной долей условности, как замечают сами сторонники такого разделения. Степень централизации может быть различной, и в некоторых случаях четко отнести ту или иную федерацию к какому-либо виду сложно (высокоцентрализованными федерациями называют Индию и Пакистан).

С точки зрения способа создания различаются договорные, конституционные и конституционно-договорные федеративные государства.

Договорные федерации возникают  на основе соглашения, договора, заключенного между самостоятельными государствами (так, например, шло развитие созданного в 1922 г. СССР и образованной в 1787 г. федерации США). Договор может заключаться и между отдельными государственными образованиями, без какого-либо акта общего характера (таким образом, сначала создавалась конфедерация, ставшая затем федерацией, например, в Швейцарии).

Конституционные федерации создаются  в результате актов государственной власти. Они учреждаются обычно путем принятия конституции или поправок к ней (в 1956 г. — Индия, в 1993 г. — Бельгия).

Вместе с тем сторонники такого разделения федераций говорят, что нельзя поставить непреодолимый рубеж между договорными и конституционными федерациями. Создание федераций в США, Швейцарии, Германии и в некоторых других странах имело по существу договорно-конституционный характер.

Итак, мы рассмотрели  классификации федераций по принципу В. Е. Чиркина.

Можно заметить, что полностью симметричных федераций практически не существует. Скорее всего, нет даже двух государств с одинаковой степенью централизации. Что касается выделения договорного и конституционного видов федераций, то федеративного государства, которое было бы создано только на основе письменного договора, без конституционного закрепления такого устройства, в истории не было. Кроме того, нельзя утверждать, что в федерациях, создание которых закрепилось сразу в конституции, не было достигнуто договоренности об учреждении федеральной формы административно-территориального устройства государства.

Существующие на сегодняшний день классификации федерализма не содержат четких критериев для выделения видов федерации; зачастую в обоснование того или иного вида кладутся общие принципы построения любой федерации. К тому же, все они подвергаются обоснованной критике. Например, классификация В. Е. Чиркина, основным критерием которой является степень соотношения элементов самоуправления и раздельного правления, даже по мнению самого автора обладает определенной долей условности.⁵

В истории России проблема федерализма  возникла после Октябрьской революции 1917 года. О ней в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа от 12 января 1918 года было сказано так: "2) Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик".

Когда в 1922 году из четырех государственных  образований (БССР, ЗСФСР, РСФСР, УССР), в числе которых было два федеративных, образовался СССР, то его, наверное по инерции, продолжали считать федеративным государством. Хотя в учредительных документах — Декларации об образовании СССР и Договоре об образовании СССР — речь шла о союзном государстве. И в последующем во всех конституционных актах Союза ССР вплоть до его разрушения за субъектами Союза ССР — союзными республиками — признавались государственный суверенитет и право свободного выхода из СССР. А это с юридической точки зрения признаки не единого федеративного государства, а конфедерации . Своеобразно выглядела и РСФСР, которая вроде бы считалась федерацией, но в ней к внутренним государственным образованиям относились лишь автономные республики, статус административных автономий имели автономные области и автономные округа, а остальные (и основные по населению и экономическому потенциалу) административно-территориальные единицы (края, области) управлялись, как в унитарном государстве, и более того, часто помимо государственных органов РСФСР напрямую союзными органами, так как преобладающая масса управляемых объектов считалась в союзном подчинении. Коротко говоря, все было соткано из серьезных юридических и организационных противоречий, что постоянно приводило к недоразумениям и напряжениям. Предоставлялась, не один раз, возможность исправить положение, четко и на демократической основе отработать государственно-правовые институты федеративного устройства СССР, но она так и не была использована.⁶

Поэтому Россия только недавно вступила на путь построения демократического, правового, федеративного государства. И многое на этом пути еще надо постичь, и немало "подводных камней" и "течений" предстоит преодолеть.

 

 

2. Основные принципы Федеративного устройства по Конституции РФ

 

В выше приведенных определениях классификаций видов федераций, Российскую Федерацию можно отнести к асимметричной федерации. Асимметричность Российской Федерации закреплена отчасти в Конституции Российской Федерации (ст.5), но,  главным  образом,  в  договорах  между  Российской  Федерацией  и   ее субъектами.

В качестве правовой основы современной  модели федеративных отношений в  России выступают Федеративный договор (речь идет о трех договорах, заключенных 31 марта 1992 г. между федеральными органами власти и органами власти: суверенных республик в составе РФ; автономной области и автономных округов; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга), Конституция, конституции и уставы субъектов РФ.

После принятия Федеральных законов  от 24.06.99 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» и от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (в ред. от 29.07.00) правовое регулирование федеративных отношений в России стало не только конституционным и договорным, но и законодательным.