Бюджетный процесс в РФ

Особо в выделены исключительные полномочия и ответственность руководителя Министерства финансов РФ[8].

БК вводит норму, в соответствии с которой органы исполнительной власти РФ вправе осуществлять исполнение бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов через Федеральное казначейство на основе соглашений. Учитывая, что Федеральное казначейство, которое было организовано в конце 1992 г., накопило большой опыт по вопросам исполнения бюджета, можно предположить, что данная норма будет способствовать скорейшему и эффективному переводу исполнения всех бюджетов на казначейскую систему[9].

Раздел VI «Составление проектов бюджетов». Основы составления проектов бюджетов[10].

Прежде всего следует отметить, что содержание разд. VI подчеркивает комплексный характер бюджета, который формируется на основе целой системы взаимосвязанных важнейших экономических и финансовых документов страны:

перспективного финансового плана – ст.174;

баланса финансовых ресурсов – ст.175;

плана развития государственного и муниципального сектора экономики – ст.178;

долгосрочных целевых программ – ст.179; и др.

Раздел VIII «Исполнение бюджетов» представлен двумя главами – «Основы исполнения бюджетов» и «Исполнение федерального бюджета»[11].

БК появился в тяжелые для России времена, когда посредством бюджета государству не по силам стало выполнять взятые на себя обязательства по реализации экономических и социальных программ. Поэтому в БК достаточно обстоятельно сформулированы процедурные вопросы, но с большой неопределенностью описаны статьи о том, какие негосударственные расходы и в каких пропорциях намечается осуществлять на самом деле. В этом смысле наиболее конкретный характер носит разд.VIII. В нем с особой тщательностью раскрыт правовой режим процесса исполнения расходной части бюджета любого уровня, особенно федерального. Четко показан механизм финансового обеспечения государственных расходов, законодательно закреплены правила управления бюджетными ресурсами страны через органы казначейства. Раздел в первую очередь посвящен адаптации бюджетной системы России к новым экономическим условиям, при которых недофинансирование расходов признается обычным явлением. На этом явлении построены все бюджетные правоотношения между бюджетодателями и бюджетополучателями.

Первостепенная роль в деле исполнения бюджетов отводится органам казначейства[12]. Казначейское исполнение бюджетов признано единственно допустимым способом без каких-либо условий, которые будут предшествовать массовому внедрению его в практику. На органы казначейства повсеместно возлагаются функции по управлению счетами бюджетов и бюджетными средствами, по осуществлению платежей за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений. Последнее означает, что всем бюджетополучателям будут закрыты бюджетные счета в банковских учреждениях, а органы казначейства возьмут на себя роль плательщика расходов бюджета. Вопрос о том, поручит ли бюджетное учреждение органам казначейства выполнять эту функцию или не поручит, значения не имеет.

2. Составление проекта федерального бюджета

Статья 184 устанавливает порядок составления проекта федерального бюджета.

«1. Составление проекта федерального бюджета осуществляется Правительством Российской Федерации в соответствии с настоящим Кодексом и начинается не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.

Составление проекта федерального бюджета на очередной финансовый год осуществляется в соответствии с бюджетной политикой Российской Федерации, определенной в Бюджетном послании Президента Российской Федерации.

Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством Российской Федерации[13].

2. Уполномоченный орган исполнительной власти организует разработку прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и уточнение параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской Федерации, положенного в основу перспективного финансового плана»[14].

Министерство финансов Российской Федерации проектирует основные показатели федерального бюджета на среднесрочную перспективу, а так же готовит проект федерального закона о федеральном бюджете на финансовый год.

Проектировки основных показателей федерального бюджета на среднесрочную перспективу разрабатываются одновременно с проектом федерального бюджета на финансовый год на основе среднесрочной программы Правительства Российской Федерации.

Этапы составления бюджета следующие:

Первый этап формирования федерального бюджета, то есть разработка федеральными органами исполнительной власти и выбор Правительством Российской Федерации плана-прогноза функционирования экономики Российской Федерации на финансовый год. План-прогноз содержит основные макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики.

На основании плана-прогноза Минфин осуществляет разработку основных характеристик федерального бюджета на финансовый год и распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов РФ и проектировок основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу.

Одновременно Правительством рассматриваются предложения о соотношениях между величиной прожиточного минимума и минимальным размером оплаты труда, минимальным размером пенсии по старости, минимальными размерами стипендий, пособий и других обязательных социальных выплат, а также предложения о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий, денежного содержания федеральных государственных служащих, денежного довольствия военнослужащих в очередном финансовом году и на среднесрочную перспективу.

Далее следует распределение расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации могут должны быть представлены в виде информации палатам Федерального Собрания по их запросам.

Минфин в двухнедельный срок со дня принятия Правительством основных характеристик федерального бюджета на финансовый год и распределения расходов федерального бюджета на очередной финансовый год в соответствии с функциональной классификацией расходов бюджетов Российской Федерации:

«направляет бюджетные проектировки федеральным органам исполнительной власти для распределения по конкретным получателям средств федерального бюджета;

уведомляет органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации о методике формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год и на среднесрочную перспективу, определенной законодательством Российской Федерации»[15].

Второй этап формирования федерального бюджета – распределение федеральными органами исполнительной власти предельных объемов бюджетного финансирования на очередной финансовый год в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов РФ и по получателям бюджетных средств, а также разработка этими органами предложений о проведении структурных и организационных преобразований в отраслях экономики и социальной сфере, об отмене нормативных правовых актов, исполнение которых влечет расходование бюджетных средств, не обеспеченное реальными источниками финансирования в очередном финансовом году, о приостановлении действия некоторых нормативных правовых актов или об их поэтапном введении.

Одновременно уполномоченный орган исполнительной власти формирует перечень федеральных целевых программ, подлежащих финансированию из средств федерального бюджета, согласовывает объемы их финансирования в предстоящем году и на среднесрочную перспективу.

Разработка и согласование федеральными органами исполнительной власти показателей проекта федерального бюджета на очередной финансовый год, представляемых одновременно с ним документов и материалов, законопроектов о минимальном размере оплаты труда, о минимальном размере государственных пенсий, о порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и государственных пенсий в очередном финансовом году, а также составляемого в виде приложения к проекту федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год перечня законодательных актов, действие которых отменяется или приостанавливается на очередной финансовый год в связи с тем, что бюджетом не предусмотрены средства на их реализацию, завершаются не позднее 15 июля года, предшествующего очередному финансовому году[16].

При рассмотрении ст.184 «Порядок составления проекта федерального бюджета» можно выразить сожаление, что отсутствует статья, регламентирующая в самом общем виде организацию формирования бюджетов субъектов РФ. Вместе с тем, определяя порядок исполнения бюджета (разд. VII), БК регламентирует этот этап бюджетного процесса для каждого уровня бюджетов. Вероятно, и в отношении этапа составления бюджетов следует жестко определить, что относится к компетенции субъекта РФ, а какие параметры определяются на федеральном уровне[17].

3. Рассмотрение бюджета

Глава 22 БК РФ посвящена этому вопросу.

Статья 192 называет документы и материалы, представляемые в Государственную Думу одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительством РФ.

Вместе с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов: о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах; о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации; о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации».

Статья 193 определяет перечень документов и материалов, представляемых на рассмотрение Государственной Думы в процессе рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете.

Банк России до 26 августа текущего года представляет в Государственную Думу проект основных направлений единой государственной денежно-кредитной политики на очередной финансовый год.

Предварительно указанный проект направляется Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации.

Статья 194 регламентирует внесение проекта федерального закона о федеральном бюджете в Государственную Думу

«1. Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год считается внесенным в срок, если он доставлен в Государственную Думу до 24 часов 26 августа текущего года.

Одновременно указанный законопроект представляется Президенту Российской Федерации.

2. В течение суток со дня внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул Председатель Государственной Думы направляет его в комитет Государственной Думы, ответственный за рассмотрение бюджета (далее – Комитет по бюджету), для подготовки заключения о соответствии представленных документов и материалов требованиям статьи 192 настоящего Кодекса.

3. Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул Председатель Государственной Думы на основании заключения Комитета по бюджету принимает решение о том, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год принимается к рассмотрению Государственной Думой либо подлежит возвращению в Правительство Российской Федерации на доработку. Указанный законопроект подлежит возвращению на доработку в Правительство Российской Федерации, если состав представленных документов и материалов не соответствует требованиям статьи 192 настоящего Кодекса.

Доработанный законопроект со всеми необходимыми документами и материалами должен быть представлен в Государственную Думу Правительством Российской Федерации в десятидневный срок и рассмотрен Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в установленном настоящим Кодексом порядке»[18].

Статья 195 распределяет функции по рассмотрению проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственной Думе.

Проект федерального закона о федеральном бюджете в течение трех дней направляется Советом Государственной Думы или в период парламентских каникул Председателем Государственной Думы в Совет Федерации, комитеты Государственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату на заключение.

Совет ГД утверждает комитеты Государственной Думы. При этом ответственными за рассмотрение основных характеристик федерального бюджета, а также за рассмотрение каждого раздела функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации должно быть назначено не менее двух профильных комитетов, один из них – Комитет по бюджету.

Совет ГД также назначает комитеты Государственной Думы, ответственные за рассмотрение других документов и материалов, представленных одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете.

Статья 196 устанавливает порядок рассмотрения проекта федерального закона о федеральном бюджете

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в четырех чтениях. При этом федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год должны быть приняты Государственной Думой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении.

В случае отклонения Государственной Думой федеральных законов о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ, а также в законодательные акты Российской Федерации о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды до рассмотрения в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете расчеты по всем показателям федерального бюджета осуществляются на основе законодательства Российской Федерации.