Этапы становления иститута местного самоуправления в современной России

СОДЕРЖАНИЕ

 

ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………...……..3

1. ИСТОРИЧЕСКИЕ  АСПЕКТЫ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО   САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ……..………………………………….….6

1.1 Местное самоуправление в дореволюционной России……………...….….6

1.2 Государственная власть и управление в городах в советский период….. 10

2. АНАЛИЗ ОБЩИХ  ОСНОВ И ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО  САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ……………………..14

2.1 Конституционно — правовые основы местного самоуправления……....14

2.2 Органы и должностные лица местного самоуправления, их полномочия………………………………………………………………………..….18

3. ПРОБЛЕМЫ  И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ  СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ….….…………….…………………………………………….…23

3.1 Проблемы совершенствования системы местного самоуправления в Российской Федерации………………………………………………………....23

3.2 Предложения по совершенствованию системы местного самоуправления в Российской Федерации……………………………….…………………..27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……...…………………………………………………………31

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

И ЛИТЕРАТУРЫ………………………………………………………………33

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Актуальность  темы исследования. В последнее время в науке и государственной жизни достаточно широко рассматриваются проблемы самоуправления. Интерес к ним вызван политическими и экономическими процессами, которые происходят сегодня в обществе.

Действующая Конституция нашей страны определила местное самоуправление как один из элементов основ конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти. Кроме того, она закрепила важное положение в отношении местного самоуправления: в пределах своих полномочий оно самостоятельно, и его органы не входят в систему органов государственной власти.

Проблемы, связанные со становлением института местного самоуправления в нашей стране, включая городское самоуправление, уходят корнями в прошлое, без изучения которого сложно их решать. В связи с этим представляет интерес исторический опыт земских учреждений и общественного управления в городах России, начиная со времен Петра I, при разрешении данными органами социальных проблем, удовлетворении потребностей населения, развития благоустройства городов. Актуальными представляются и организация работы местных, в первую очередь городских Советов в советский период нашей истории.

Таким образом, актуальность темы работы обусловлена: недостаточной теоретической разработанностью проблем местного самоуправления; важностью уяснения специфики городского самоуправления; потребностью совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность местного самоуправления.

Анализ изученных источников и литературы. Отечественная литература по местному самоуправлению делится на три группы: дореволюционная литература, литература советского периода и современные работы.

Дореволюционная литература достаточно богатая и охватывает широкий круг вопросов по местному самоуправлению. Так, деятельность земских и городских органов общественного управления рассматривалась в работах российских ученых и государственных деятелей: В.П. Безобразова, А.В. Васильчикова, А.Д. Градовского, А.В. Дамашке, А.В. Ельчанинова, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, С.А. Приклонского, В.О. Тотомианца и др. Их работы представляют большой научный и практический интерес и в настоящее время, так как в них уделяется значительное внимание изучению и решению проблем местного самоуправления, которые не утратили своей актуальности и сегодня.

В советское время в работах ученых С.А. Авакьяна, А.А. Аскерова, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, Б.Н. Габричидзе, Л.А. Григоряна, В.Ф. Котока, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, А. И. Лепешкина, А.Я. Сливы, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Шеремета и ряда других рассматривались вопросы организации и деятельности местных органов власти.

С началом муниципальной  реформы в 80-х – 90-х годах отмечается повышенный научный интерес к местному самоуправлению. В трудах таких ученых - государствоведов, как С.А. Авакьян, Г.В. Барабашев, В.И. Васильев, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, Н.В. Постовой, А.Я. Слива, ЮЛ. Тихомиров, В.А. Фадеев, К.Ф. Шеремет и др. рассматривались проблемы самоуправленческого характера статуса и компетенции органов местной власти. Эти ученые способствовали формированию отрасли современного муниципального права России.

Цель исследования состоит в раскрытии места местного самоуправления в общей системе управления в Российской Федерации, содержания местного самоуправления на основе анализа законодательства, а также практики соответствующих органов.

Поставленная цель определила ряд основных задач, имеющих научно-практическое и прикладное значение:

1) проследить становление и развитие местного самоуправления на основе изучения опыта общественного управления городов в дореволюционной России, городских Советов в советский период, специфику перехода к современному местному самоуправлению в РФ;

2) рассмотреть конституционно-правовую основу местного самоуправления путем анализа норм Конституции РФ, федерального законодательства, законов о местном самоуправлении отдельных субъектов РФ и уставов городов;

3. раскрыть содержание местного самоуправления;
4. провести анализ полномочий местного самоуправления;

5)проанализировать систему  и организацию местного самоуправления;

6) исследовать основные проблемы местного самоуправления в Российской Федерации и выработать рекомендации и предложения по их решению.

Объектом исследования выступает местное самоуправление в Российской Федерации.

Предметом исследования выступает конституционно-правовые основы местного самоуправления, его содержание и совершенствование.

Теоретико-методологическая основа исследования. В процессе работы были использованы исторический, сравнительно-правовой и технико-юридический методы научного познания, а также применен комплексный подход к рассмотрению изучаемых проблем.

Эмпирическая  база исследования. Анализ законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении, уставов городов, их реализации показывает своеобразие нормативного правового регулирования местного самоуправления, особенностей его осуществления на практике, которое уже достаточно обширно и разнообразно.

Анализу подверглись  многие законы субъектов РФ, так  или иначе обращенные к местному, в том числе городскому самоуправлению. Исследовались также различные нормативные акты органов местного самоуправления, положения Конституции СССР 1918, 1936 и 1977 годов.

Рассмотрение соответствующих  законодательных и уставных норм позволило показать устройство местного самоуправления в Российской Федерации, выявить его общие черты и особенности в отдельных городах.

Хронологические рамки исследования: период 1530-2012 гг.

 

1. ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ  СТАНОВЛЕНИЯ  МЕСТНОГО

                   САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

 

1. Местное самоуправление в дореволюционной России

 

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы  Александра II, хотя зачатки земского и городского самоуправления мы встречаем и на более ранних этапах исторического развития российской государственности.

Особое место в истории  развития местного самоуправления в  России занимает XVI век, поскольку в этот период происходит замена кормления, т.е. системы местного управления через наместников и волостелей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. В 30-е гг. XVI в. в уездах появляются губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с наместниками.

В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется, и вводятся земские учреждения. Земские учреждения не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действовали, как правило, в границах волостей. Земская власть осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми (целовальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распространялись на все ветви управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть.¹

В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанавливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные учреждения и земские) продолжали существовать при воеводской системе управления. Воевода, назначаемый центральной властью, первоначально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в дальнейшем воевода делается начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены лишь при Петре I. По отношению к земским органам воевода сделался начальником в их полицейской деятельности. Земские органы сохраняли самостоятельность в финансовой и экономической деятельности.

Начала земской системы  местного управления наряду с бюрократической  и сословной существовали и при Петре I. Так, в 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства. В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х гг. XVIII в. эти учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили такие вопросы, как сбор податей, полиция, суд, народное образование. При этом суд был отделен от администрации. Губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавливать исполнение решений суда.

Для эпохи Петра I было характерно усиление государственного вмешательства в быт народа, рост бюрократической опеки над деятельностью общества. И наряду с этим постоянно делаются попытки вызвать к жизни самодеятельность местных обществ. Однако лишь при Екатерине II, в последней четверти XVIII в., были заложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Основы системы местного управления были установлены в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), жалованная Грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Местные учреждения были тесно взаимосвязаны с сословным строем. Они были основаны на самоуправлении, но не земском, а исключительно сословном.

Во главе губерний был поставлен генерал-губернатор, наделенный широкими полномочиями по надзору за местным управлением  и судом. Значительная часть дел была передана «приказам общественного призрения», состав которых был выборным (по два выборных члена от каждого из трех сословий).

Однако «наличность  в числе губернских и уездных  учреждений того времени выборных, — по мнению дореволюционного государствоведа Н.И. Лазаревского, — еще не создавала у нас самоуправления в современном смысле этого слова: ни о какой самостоятельности и независимости земского капитана-исправника, например, по отношению к губернатору и губернским чиновникам не могло быть и речи.

Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II преследовали цель децентрализации управления и развития начал местного самоуправления в России.

В соответствии с Положением о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. в губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские собрания (губернские, уездные) и избираемые ими соответствующие земские управы. Земское избирательное право ограничивалось имущественным цензом; выборы строились на сословном начале.

Земские учреждения имели  право, на основании общих гражданских  законов, приобретать и отчуждать  движимое и недвижимое имущество, заключать  договоры, принимать обязательства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.

Организация городского самоуправления определялась Городовым положением от 16 июня 1870 г. и была основана на тех же принципах, что и земское самоуправление.

Города были выделены в особые единицы управления еще  Петром I, который предпринял попытку применить к ним начала самоуправления. Но созданные им городские учреждения в течение XVIII в. были полностью дезорганизованы. По сути, Екатерина II Жалованной грамотой на права и выгоды городам Российской империи от 21 апреля 1785 г. заново создала городское самоуправление. В полицейском отношении города были выделены из уездов, и полицейским органом являлся правительственный чиновник — городничий. Но эта реформа не обеспечила органам городского самоуправления действительной самостоятельности по отношению к центральной администрации. В 1862 г. разделение в полицейском отношении и городов и уездов было отменено: города были подчинены уездным исправникам. Однако крупные города (губернские и некоторые другие) были выделены из уездов и подчинены полицмейстерам. Петербург, Одесса и некоторые другие города имели градоначальников, которые пользовались правами губернаторов. После реформы городского управления 1870 г. были созданы органы городского самоуправления: городская дума и городская управа.