Система местного самоуправления на современном этапе

СОДЕРЖАНИЕ

 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ВВЕДЕНИЕ 

      Во  второй половине XIX - начале XX века видное место в общественно-политической жизни страны занимали земства - органы местного самоуправления, возникшие в 1864 году, вскоре после отмены крепостного права в России. Уже в конце 50-х годов 19 века в обстановке всеобщего брожения и растерянности властей общественная мысль все больше склонялась в пользу местного самоуправления. Царская бюрократия не желала терять даже часть своего могущества. однако идея земского самоуправления пробивала себе дорогу, и Александр II вынужден был издать специальный указ о введении самоуправления.

      Вместе  с буржуазией земства прошли долгий и противоречивый путь под опекой царских бюрократов, краткий период мощного политического подъема  в Февральской революции, месяцы отчаянной борьбы за власть в ходе перерастания буржуазно-демократической  революции в социалистическую, этап открытых столкновений с Советами в  октябрьские дни и полосу стремительного крушения после победы вооруженного восстания в Петрограде.

      Актуальность  темы обусловлена тем, что проблема эволюции системы местного самоуправления, от состояния и эффективного функционирования которой, как одного из важнейших звеньев государственного аппарата, в немалой степени зависит и дееспособность всего государства, является одной из основных на протяжении всей истории Российского государства.

      Одним из главных направлений правительственной  политики по укреплению государственного аппарата стало проведение земской  реформы, впервые конституировавших российские институты самоуправления. Однако, несмотря на то, что земские учреждения представляют собой одно из любопытнейших явлений политико-правовой действительности Российского государства, опыт их законодательного регулирования и практической деятельности широко не известен. В связи с этим, представляется очень важным комплексное исследование направлений деятельности, правового положения и значения возникших органов самоуправления, а также рассмотрение вопросов преемственности новых и прежних местных учреждений, позволяющие получить целостное представление о закономерностях возникновения и развития в Русском государстве института самоуправления.

      Объект  исследования - институт местного самоуправления в Российском государстве, история его формирования и развития.

      Предметом исследования являются реформы местного самоуправления в России в период конца XIX - начала XX вв.

      Цель  исследования - на основе анализа материалов о деятельности органов местного управления исследовать проблемы создания, организации, правового положения и деятельность органов местного самоуправления в период конца XIX - начала XX века.

      В рамках общей цели исследования ставятся следующие задачи:

• исследовать социально-экономические и политические предпосылки реформирования системы местного самоуправления в период конца XIX - начала XX в. в.;
• проследить основные направления правительственной политики по реорганизации существовавшей системы местного управления;
• проанализировать причины введения земского управления;
• выяснить особенности формирования и деятельности новых органов местного самоуправления - земских учреждений, рассмотреть компетенцию новых учреждений;
• определить значение проведенных реформ местного управления.

 
 
 
 

    Глава I. Система земского самоуправления на основании  реформ второй половины XIX века. 

    1.1. Место земского самоуправления в политической системе Российского государства второй половины XIX века.  

    Применительно ко второй половине XIX века в Российской Империи необходимо вести речь о  двух системах управления на местах: 1) государственное управление; 2) земское, городское самоуправление.

    В соответствии с Положением о земских  и уездных земских учреждениях, утвержденном указом Александра II 1 января 1864 г., для заведывания делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой Губернии и каждого уезда, образуются Губернские и уездные земские учреждения, состав и порядок действия которых определялся настоящим Положением¹.

    Таким образом, определялись территориальные  основы самоуправления. Последнее устанавливалось  в границах административно-территориальных  единиц уезда и губернии (в последствии  отдельно в границах города). В Положении  четко было закреплено, что круг действий земских учреждений ограничивается пределами Губернии или уезда, каждому  из сих учреждений подведомственных.²

    Причем  земские учреждения даже в этих административно-территориальных  единицах вводились не по всей территории Российской Империи. Первоначально  в 1864 году они были введены в 34 европейских  губерниях России. К концу века количество земских губерний достигло 43, в 1912 земство было распространено в урезанном виде на девять Западных губерний, но до самой революции 1917 года земское самоуправление так  и не пришло в Сибирь, на Кавказ, в  Туркестан и т.п. В 1876 г. земства были распространены на область Войска Донского, но не прижились там, поскольку казакам не понравилось выплачивать новый сбор. Тем более что слегка подкорректированное законодательство обеспечивало преобладание в Донском земстве крупных землевладельцев и казачьей верхушки. Они были ликвидированы в марте 1882 г.³

    Уездными  земскими учреждениями согласно положению  являлись Уездное Земское Собрание и Уездная Земская Управа.

    Уездное Земское Собрание составлялось из Земских  Гласных, выборы которых проводились  на трех избирательных съездах по трем куриям:

     1) курии уездных землевладельцев,  для участия в которой требовался  высокий имущественный ценз;

     2) городской курии, участники которой  должны были располагать купеческим  свидетельством либо предприятием  с определенным годовым оборотом;

     3) сельской курии, в которой не  был установлен имущественный  ценз, но была введена система  трехступенчатых выборов.

    Из  этого можно сделать вывод, что  основным принципом избирательной  системы, установленной данным Положением, являлся принцип имущественного ценза, т.е. на первый план выдвигались  прежде всего интересы дворян-землевладельцев, а с интересами промышленников и  крестьян считались мало.

    Уездная Земская Управа являлась исполнительным органом уездного земства и состояла из Председателя и двух членов, избираемых на три года Уездным Земским Собранием  из числа участвующих в нем  лиц. Собрания могли, если находили нужным, увеличивать число избираемых членов Управы до шести.

    Губернскими земскими учреждениями являлись Губернское Земское Собрание и Губернская земская  Управа.

    Губернское  Земское собрание составляется из Гласных, избираемых Уездными Земскими Собраниями на три года. Число Губернских Гласных  от всякого уезда определяется соразмерно числу Гласных местного Уездного Собрания⁴.

    Исполнительный  орган - Губернская Земская Управа состояла из Председателя и шести членов, избираемых на три года Губернским Земским Собранием из своей среды. Избранный Земским Собранием  Председатель Губернской Управы утверждается в должности Министром Внутренних Дел. В случае отсутствия Председателя, место его заступает один из членов Управы, также с утверждения Министра Внутренних Дел.

    Положение не содержало четкого определения  пределов земской компетенции. Основной задачей земских учреждений считалось  упорядочение выполнения земских повинностей. Поэтому круг вопросов, очерченный в ст. 2 Положения, содержал занятия  для земства в принципе возможные, но не всегда обязательные. К ним  относились: заведование имуществами, капиталами и денежными сборами  земства; попечение о развитии народного  продовольствия, местной торговли и  промышленности; заведование земскими благотворительными заведениями, управление взаимным земским страхованием имущества, участие (в хозяйственном отношении) в попечении о народном образовании  и народном здравии; раскладка тех  государственных денежных сборов, разверстка которых была возложена на земства, взимание и расходование местных  сборов. К обязанностям земских учреждений относилось своевременное доведение  до сведения местного начальства постановлений  земских собраний и выполнение распоряжений администрации, относящихся к неотложным мероприятиям по местному хозяйству. Обязательность потребностей определялась законодателем  по-старому, исходя из деления на государственные  и губернские.

    Закон обязывал земские учреждения заниматься местными делами строго в пределах территории губернии или уезда. Было установлено, что земства не могут делать распоряжений "по частным земским потребностям сословий и ведомств" (ст. 21 Временных правил о земских повинностях). Их постановления не должны были вмешиваться в дела, относящиеся к компетенции правительственных, сословных и общественных властей и учреждений. Определения земских управ, противоречащие этому правилу, признавались недействительными (ст. 7). Это, конечно, ограничивало возможности земств. Кроме того, расширительное толкование данной нормы всегда позволяло отказать земствам в нежелательных для администрации инициативах. Так, отказ земствам в праве назначать пособия недостаточным сельским обществам был мотивирован тем, что дела последних относятся к частным земским повинностям сословий. Губернаторы на основании ст. 7 широко пользовались своим правом опротестовывать постановления земских собраний⁵.

    Соотношение пределов власти губернских и уездных  земских учреждений определялось по территориальному признаку. К обязанностям губернских относились те из перечисленных  в ст. 2 дел, которые касались губернии в целом или нескольких из ее уездов; к обязанностям уездных - дела "каждого  отдельного уезда" (ст. 63).

    В целом, необходимо отметить, что в  пределах своих полномочий земские  и городские органы самоуправления были самостоятельны. То есть земские  и городские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной  администрации, однако свою деятельность они осуществляли под контролем  правительственной бюрократии в  лице министра внутренних дел и губернаторов. Закон определял случаи и порядок, в которых действия и распоряжения земств подлежали утверждению и  контролю правительственных органов.

    Губернатор  и министр внутренних дел утверждали соответственно председателей уездных  и губернских земских управ (ст. 48, 49). Министерство внутренних дел само устанавливало правила производства дел в земских собраниях (ст. 100). Для ведения земствами денежных дел и составления отчетности предполагалось издать образцовые инструкции, изменение которых могло производиться только с утверждения министерства внутренних дел (ст. 109). Земские собрания не имели права собираться чаще установленных в Законе сроков без разрешения местной администрации (уездные) и министра внутренних дел (губернские) (ст. 78). Разрешение и назначение в случае необходимости чрезвычайных заседаний земских собраний относилось исключительно к компетенции министра внутренних дел. Для получения разрешения на проведение такого заседания земствам надлежало направить в министерство внутренних дел через губернатора соответствующее мотивированное ходатайство⁶.