6. За
последние годы значительно изменилась
ситуация с собственностью на
объекты жилищного и коммунального
хозяйства. Она характеризуется
тремя главными тенденциями:
- массовой
приватизацией жилищного фонда;
- передачей
объектов жилищно-коммунального
хозяйства из государственной
собственности в муниципальную
собственность;
- акционированием
части объектов жилищно-коммунального
хозяйства, в основном объектов
электро- и теплоснабжения, входящих в
единую систему энергообеспечения страны.
Этот
процесс заложил предпосылки
для развития конкуренции и демонополизации
в отрасли, но к настоящему времени
не дал существенных позитивных результатов.
Система
управления и ценообразования
в отрасли
7. Основной
причиной медленного развития
конкуренции на рынке услуг
жилищно-коммунального хозяйства
является сильное влияние административных,
а не экономических рычагов
воздействия на предприятия, занимающихся
предоставлением жилищно-коммунальных
услуг, в первую очередь - со стороны местных
администраций. Это, в частности, находит
отражение в отсутствии развитых договорных
отношений на предоставление жилищно-коммунальных
услуг в муниципальном жилищном фонде.
По-прежнему, у руководителей местных
органов власти существует иллюзия, что
административным путем можно получить
лучшие результаты за меньшие деньги,
чем при создании необходимых экономических,
рыночных механизмов хозяйствования.
8. Отсутствие
эффективных договорных отношений
приводит к значительной финансовой неопределенности
деятельности жилищно-коммунальных предприятий,
большой финансовой задолженности части
потребителей (в первую очередь - бюджетных)
перед поставщиками жилищно-коммунальных
услуг. Это, в свою очередь, побуждает поставщиков
услуг диктовать условия поставки другим,
более мелким потребителям, например,
товариществам собственникам жилья. Все
эти факторы делают сферу предоставления
жилищно-коммунальных услуг сегодня малопривлекательной
для частного капитала.
9. Финансирование
жилищно-коммунальной отрасли осуществляется
в основном из двух источников:
- оплата
потребителей, которыми могут выступать
население, коммерческие, общественные
и бюджетные организации;
- бюджетное
дотирование разности в реальной
стоимости услуги и административно
установленным уровнем ее оплаты для того
или иного потребителя (населения).
Кроме
того, существует система перекрестного
субсидирования, когда одни потребители
за счет больших тарифов по существу
платят за других потребителей (например,
промышленность - за население по услугам
водоснабжения и водоотведения). Такая
ситуация приводит к тому, что для поставщика
потребители делятся на прибыльных и убыточных.
Частично
финансирование идет также за счет
расходов предприятий, все еще имеющих
на балансе государственный жилищный
фонд, что существенно снижает эффективность
их деятельности и конкурентоспособность
их товаров на рынке или приводит к повышению
цен (тарифов), если эти предприятия являются
субъектами естественных монополий.
10. Сложившаяся
система формирования тарифов на жилищно-коммунальные
услуги существует практически в отрыве
от реальных условий финансирования отрасли.
Реальное финансирование отрасли в 1999
году не превысило 70% от федерального стандарта
стоимости жилищно-коммунальных услуг
с учетом взаимозачетов и бартера, что
реально еще больше снижает действительный
уровень оплаты услуг. Это, с одной стороны,
приводит к катастрофической ситуации
наращивания безвозвратных долгов, заложниками
которой становятся, в первую очередь,
местные бюджеты, а жертвами не только
работники жилищно-коммунального хозяйства,
но и энергетики, угольщики, газовики и
т.д. С другой стороны, такая ситуация приводит
к неконтролируемым действиям ресурсоснабжающих
предприятий-монополистов по расходованию
финансовых и материальных ресурсов, поскольку
в отсутствии увязки тарифной политики
и реального финансирования практически
не действуют договоры на поставку энергоресурсов.
11. Существующая
система ценообразования, основанная
на затратных принципах формирования
тарифов и ограничении рентабельности
предприятий, поставщиков услуг, не заинтересовывает
коммунальные предприятия в снижении
издержек.
Затратный
метод формирования тарифов не создает
стимулов для коммунальных предприятий
к повышению эффективности деятельности,
т.к. снижение издержек приводит к снижению
тарифа, в то время как рост издержек компенсируется
ростом тарифа. Если прибыль, включаемая
в тариф, рассчитывается путем умножения
затрат на нормативный процент рентабельности,
то снижение издержек означает снижение
абсолютной величины прибыли коммунального
предприятия. Как следствие, такой подход
ведет к заинтересованности предприятия
в росте, а не в снижении издержек.
12. Существующая
система ценообразования делает
практически невозможным привлечение
инвестиционных ресурсов для развития
отрасли.
Использование
нормативной себестоимости как
базы для формирования тарифов приводит
к тому, что структура тарифа не
соответствует структуре реальных
финансовых потребностей предприятия.
Во-первых, нормативная себестоимость
на большинстве предприятий существенно
отличается от фактической, что вызывает
сомнения в обоснованности некоторых
нормативов. Нормативы зачастую не учитывают
специфики деятельности конкретного предприятия:
состояния основных средств, плотности
населения и т.д.. Во-вторых, использование
нормативных данных вместо фактических
приводит к непрозрачности финансовой
отчетности предприятия, искажению реальной
картины положения дел на предприятии.
В-третьих, поскольку нормативный процент
рентабельности в большинстве случаев
устанавливается произвольным образом,
в тарифе никак не учитываются реальные
потребности предприятия в прибыли для
финансирования инвестиций в основные
и оборотные средства, погашения кредитов
и процентов и т.д., что создает неблагоприятные
условия для развития предприятия и привлечения
инвестиций. Поэтому расчет тарифа на
основе нормативно-расчетной себестоимости
не отражает реальное финансовое состояние
коммунальных предприятий.
13. Существующая
система ценообразования рассматривает
процесс предоставления той или иной жилищно-коммунальной
услуги как деятельность одной организации,
выполняющей основной объем работ по оказанию
услуги, а не как совокупность взаимодействий
нескольких хозяйствующих субъектов.
Такая ситуация приводит к тому, что деятельность
отдельных организаций, технологически
задействованных в предоставлении услуги,
не учитывается при формировании тарифов
на жилищно-коммунальную услугу.
Так, например,
при формировании тарифа на отопление
нередко исходят из стоимости
производства тепла, не учитывая стоимость
транспорта тепла по разводящим квартальным
и внутридомовым сетям.
14. Существующая
система ценообразования не учитывает
формирование конкурентных взаимоотношений
в ряде подотраслей жилищно-коммунального
хозяйства. Формирование конкурентных
отношений, в частности, в сфере работ
по обслуживанию жилищного фонда, приводит
к формированию рыночных цен на конкретные
виды услуг на некотором сегменте рынка.
Практика показала, что эти цены существенно
ниже нормативно- расчетных. Кроме того,
эти цены могут отличаться от одного сегмента
рынка к другому. Однако, в настоящее время
отсутствует методическая база для увязки
совокупности рыночных цен на определенные
виды работ по предоставлению той или
иной жилищно-коммунальной услуги с формированием
тарифа на эту услугу.
15. В
рамках существующей системы
ценообразования не решены методические
вопросы рассмотрения тарифов:
объективные и субъективные условия,
которые могут инициировать процесс
рассмотрения тарифов; порядок
рассмотрения тарифов; необходимый
и достаточный объем информации.
Основными
недостатками существующих процедур являются:
- отсутствие
формализации целей регулирования;
- закрытость
процедуры утверждения тарифов для многих
заинтересованных сторон;
- отсутствие
срока действия тарифа, что создает ситуацию
экономической неопределенности как для
предприятий, так и для потребителей;
- отсутствие
“прозрачности” при утверждении тарифа.
16. Одной
из наиболее острых проблем
остается наличие перекрестного
субсидирования, заключающегося в
том, что разные группы потребителей
получают один и тот же вид коммунальных
услуг по разным ценам. При этом в наиболее
тяжелом положении оказываются промышленные
предприятия, которые фактически субсидируют
льготные тарифы для населения и бюджетных
организаций.
17. В настоящее
время, как правило, не определены достаточно
корректно вопросы разграничения полномочий
при определении тарифов на жилищно-коммунальные
услуги между органами местного самоуправления
и органами государственной власти субъектов
Федерации.
18. Отсутствует
методология определения тарифа на ту
или иную жилищно-коммунальную услугу,
если она предоставляется на территории
муниципального образования несколькими
предприятиями по разным ценам в виду,
например, объективно разной стоимости
тепловой энергии от разных источников
или разных конкурсных цен на обслуживание
жилищного фонда. Такая ситуация часто
приводит к тому, что утверждаемый тариф
не формирует реальный объем финансовых
средств, необходимый для предоставления
услуги в пределах муниципального образования.
19. Указанные
несоответствия практики преобразований
в жилищно-коммунальном хозяйстве
и старого механизма ценообразования
в отрасли делают задачу формирования
методологических подходов к
механизмам ценообразования одной
из наиболее серьезных и актуальных
проблем отрасли.
Региональные
особенности жилищно-коммунального
хозяйства
20. Россия
характеризуется большим разнообразием
региональных особенностей, связанных
с административными, нормативно-правовыми,
климатическими, технологическими
отличиями и размерами территорий муниципальных
образований.
21. Большинство
основных фондов в жилищно-коммунальной
сфере является муниципальной
собственностью, то есть вопросы
владения, распоряжения и пользования
ими находятся в ведении муниципальных
органов власти. Жилищное законодательство
и вопросы социальной поддержки населения
являются законодательством совместного
ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Такая ситуация приводит к большому нормативно-правовому
разнообразию в регионах. Эти различия
могут заключаться в условиях финансирования
отрасли, в подходах к вопросам собственности
на объекты жилищно-коммунального хозяйства,
в социальной, тарифной политике в этой
сфере.
22. В
регионах сложились различные
схемы административного управления
отраслью, начиная от жесткой вертикальной
схемы управления и финансирования в пределах
региона и заканчивая ситуацией, когда
муниципальные образования полностью
самостоятельны в вопросах жилищно-коммунального
хозяйства.
Существенно
различаются подходы к управлению
отраслью и на уровне муниципальных образований:
в одних случаях преобладают административные
начала, в других - ставка делается на развитие
рыночных отношений.
23. Климатические
особенности в регионах приводят
к различию в сезонности предоставления
коммунальных услуг, в частности - отопления,
к использованию различных технологий
их предоставления, и в конечном счете
- к объективно разной стоимости жилищно-коммунальных
услуг. Учет климатических особенностей,
например Крайнего Севера, может привести
к существенным разным подходам к развитию
отрасли, демонополизации и развитию конкуренции
на рынке жилищно-коммунальных услуг.
24. Наряду
с климатическими существуют
значительные технологические особенности
предоставления жилищно-коммунальных
услуг. К таким особенностям
можно отнести вид топлива, используемый
в теплоснабжении и способ его поставки,
поверхностный или подземный водозабор,
технология водоподготовки и т.д. Технологические
особенности также могут существенно
влиять на подходы к развитию конкуренции
и демонополизации отрасли.
Все это
должно учитываться при разработке
программ развития жилищно-коммунального
хозяйства каждого региона и
муниципального образования.