Пути повышения эффективности управления жилищно-коммунальным хозяйством

Практическая  значимость работы состоит в том, что сформулированные в данном исследовании выводы, рекомендации и предложения устраняют имеющиеся в теории административного права пробелы, формируют необходимую теоретическую базу для дальнейшего исследовании проблем совершенствования механизма правового регулирования, организации и деятельности органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в сфере ЖКХ, распределения правомочий и ответственности между различными органами.

Результаты  исследований имеют значимость прежде всего для специалистов, занимающихся вопросами реформирования и эксплуатации городского и районного жилищно-коммунального хозяйства, стратегии развития как отдельных предприятий, так региона и страны в целом, а также специалистов, занимающихся подготовкой высококвалифицированных кадров по указанным направлениям.

Методические  рекомендации по реформированию жилищно-коммунального хозяйства могут быть использованы при разработке и совершенствовании соответствующих программ муниципального образования.

Темпы реформирования системы могут быть интенсифицированы при поддержке  региональных и муниципальных структур исполнительной и законодательной власти.

Положения результатов исследования могут  являться основой для чтения лекций студентам ВУЗов по курсам «Государственное и муниципальное управление», «Административное право», «Муниципальное право». 
 

Жилищно-коммунальное хозяйство как объект управления.

Жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ) представляют собой  комплекс работ по содержанию и ремонту жилищного фонда, а также по доведению основных видов коммунального обслуживания до непосредственных потребителей. Однако, в большинстве городов страны, уровень жилищно-коммунального обслуживания остается низким и не соответствует среднестатистическим европейским  требованиям. Возложенные на него задачи выполняются далеко не в полной мере, что в значительной степени влияет на снижение качества жизни населения. Особенно явно это проявляется в средних и  крупных городах, так как в них сосредоточен огромный жилищный фонд, сконцентрировано проживает большая часть населения страны, сосредоточены основные мощности жилищно-коммунальных предприятий. Именно здесь наиболее ярко проявляются негативные черты жилищной сферы: абсолютный монополизм, чрезмерная ведомственность, недостаточная квалификация кадров, техническая и технологическая отсталость и, как результат, неудовлетворительный уровень работы, игнорирование интересов населения и низкое качество предоставляемых услуг потребителям.

 При  этом существенной особенностью  коммунального хозяйства как  объекта управления является его  низкая наблюдаемость, из-за того, что объект управления рассредоточен в пространстве, а вследствие этого и низкая  управляемость таким объектом. Это  и обусловило  проявление различных  негативных последствий, связанных с монопольным положением предприятий - поставщиков и производителей услуг, выражающееся не только в необоснованном завышении цен и тарифов, но и в их неудовлетворительном качестве, надежности и экологической безопасности при отсутствии у потребителя возможности отказаться от данных видов услуг.

При этом рыночные преобразования слабо затронули  жилищно - коммунальную сферу (за исключением приватизации жилья, в результате которой государство практически сняло с себя ответственность за состояние инженерных сооружений  ЖКХ).  Хотя, несмотря на это, сегодня отрасль  все еще держится на бюджетных вливаниях, которые, только  начиная с  2002 г. составили 4% ВВП страны и составляют до 30% местных бюджетов. Правда, судя по состоянию ЖКХ, становится сомнительным, что данные средства поступают и расходуются по назначению.  По-видимому,  по этой причине  и поскольку тарифы росли меньшими темпами, чем цены на промышленную продукцию отрасль жилищно-коммунального хозяйства не стала даже самоокупаемой. Правда в последнее время наблюдается обратная тенденция. Причем происходит абсолютно необоснованный рост тарифов при снижении качества ЖКУ.

Сегодня в России население оплачивает (если  оплачивает) около половины расходов ЖКХ. За остальное, а если учесть и неплатежи населения, то почти за все, платит государство (также, когда платит) в виде дотаций. Причем дотации распределяются весьма и весьма неправильно. Тем, кто владеет большой квартирой высокого качества, доплачивается много, а социально необеспеченным гражданам, проживающим зачастую в ужасных условиях, - мало. В результате этого  средства, во-первых, распыляются, а во-вторых, не доходят к тем, кому они действительно необходимы.

К тому же предоставление услуг по обслуживанию жилья является сложной и трудоемкой  работой. В этой связи и проявляются многочисленные трудности, связанные с низким уровнем обслуживания населения, чрезмерной бюджетной нагрузкой и отсутствием необходимых финансовых ресурсов, искусственным монополизмом, административно-ведомственным характером механизма хозяйствования и др. Следовательно, для повышения эффективности управления необходимо определить четкие границы объекта управления и значения нормативов  оценки качества оказываемых коммунальных услуг и привязать невыполнение  данных нормативов со штрафами предприятий в виде снижения тарифов с учетом недопоставки услуг потребителям  с заданным  качеством реализации. С другой стороны, такой подход позволит организовать управление процессом оказания коммунальных услуг по отклонению их  фактических характеристик от заданных нормативных значений.

Однако в результате частого  действия спонтанных возмущений необходимо также предусмотреть адаптивное  управление по возмущению, которое эффективней всего можно  строить по ситуационному принципу. В этом случае, согласно имеющемуся опыту управления каждому типу  возмущающих факторов или их совокупности ставятся в соответствие  управленческие мероприятия направленные или на устранение  самого фактора, или на устранение связанных с ним последствий.

Все это показывает, что ЖКХ муниципальных образований  относится к сложным экономическим объектам,  для  управления которыми необходима разработка и использование адаптивных информационных  принципов управления, а  в силу неопределенности  условий его функционирования в основе таких принципов должны лежать эвристические процедуры опирающиеся на  накопленный опыт и служащие  для  поддержки принятия управленческих решений.

Учитывая, что  сегодня на  жилищно-коммунальную отрасль фактически легла ответственность  за сохранность и использование  более чем 30 % основных фондов страны на сумму 4,8 триллиона рублей, то эффективное управление такой собственностью является  одним из основных условий действенности проводимых в стране  преобразований. Поэтому в отрасли для повышения эффективности управления  был взят курс на организационное разделение функций управления хозяйствования, создание служб заказчика, управляющих компаний, введение и развитие частного управления жилыми домами с целью постепенного перевода на режим безубыточного функционирования отрасли (предприятий) путем сокращения бюджетного дотирования и перекрестного субсидирования потребителей. Решение этих задач обеспечивалось Указом Президента Российской Федерации от 29.03.96 № 432 "О развитии конкуренции при предоставлении услуг по эксплуатации и ремонту государственного и муниципального жилищных фондов". Однако, к сожалению, основные положения данного указа так и остались на бумаге. Только к настоящему времени удалось достигнуть определенных положительных результатов. Если на 1 января 1997 г. в субъектах Российской Федерации функционировало менее 1 тысячи служб заказчиков, то к настоящему времени их создано уже  около 4 тысяч.

 Огромный  ущерб развитию  ЖКХ наносят  также  неплатежи населения  за оказываемые ему услуги. При  этом анализ показывает, что   низкая собираемость жилищно-коммунальных платежей является следствием неудовлетворительной работы местных органов власти.

По этой причине  долги населения за жилищно-коммунальные услуги  быстро растут, при условии, что  жилищно-коммунальное хозяйство  и местные органы власти испытывают значительные финансовые трудности. В  ряде случаев задолженность населения превышает платежи за полгода.

Проведенные финансовыми органами обследования также показывают,  что многие местные органы власти не обеспечивают последовательного проведения мероприятий жилищно-коммунальной реформы, одним из направлений которой является дифференциация платежей населения в зависимости от качества и количества услуг, месторасположения жилья и т.д.

В большинстве  регионов гражданам, имеющим сверхнормативное, второе жилье, установлена такая  же плата за услуги, как и за жилье  в пределах социальной нормы. Имеют место случаи, когда граждане покупают жилье «элит» класса, а затем пользуются  субсидиями.

Полная  оплата жилья и коммунальных услуг, используемых сверх социальной нормы, обеспечит дополнительное поступление средств, в основном от наиболее обеспеченных слоев  населения, примерно 9-10 млрд. руб. в год. Но не менее важно сократить и  расходы на жилищно-коммунальные услуги,  снизить их себестоимость. Это, как определено в Концепции реформы, должно быть первоочередным направлением в работе по реформированию отрасли.

Положительную роль  в повышении эффективности  ЖКХ может сыграть демонополизация  и развитие конкуренции в отрасли. Создание конкурентной среды в сфере  предоставления жилищных услуг в  результате разделения функций между собственниками жилищного фонда (или организациями, уполномоченными выступать от лица собственника), управляющими компаниями и подрядными жилищными организациями уже сегодня играет положительную роль в развитии ЖКХ и поэтому должно проводиться  ускоренными темпами.

Важным  элементом реализации программы  демонополизации является  дальнейшее акционирование организаций  ресурса  снабжающих отраслей городского хозяйства, в сфере дорожного хозяйства, благоустройства и коммунально-бытового обслуживания. Однако при этом надо придерживаться имеющегося опыта, который показывает, что  изменение формы собственности дает положительные результаты только в том случае, если акционирование предприятий осуществляется на основе глубокого финансово-экономического анализа их деятельности, финансовой заинтересованности каждого работника и целенаправленной работы коллектива и его руководителей для развития своего предприятия.

Цели  и задачи управления коммунальным комплексом в условиях реформирования.

Термин "коммунальный комплекс" с одной стороны можно рассматривать как неотъемлемую часть жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), с другой стороны - как совокупность подотраслей, обеспечивающих снабжение коммунальными услугами население и организации, а также как посредника между топливно-энергетическим комплексом и конечными потребителями энергоресурсов. При этом каждая подотрасль имеет собственные проблемы, компетенции и может регулироваться различными нормативными документами.

Исторически согласно Общероссийскому классификатору "Отраслей народного хозяйства" к жилищно-коммунальному хозяйству были отнесены: жилищное хозяйство, коммунальное хозяйство, непроизводственные виды бытового обслуживания населения. В соответствии с этим коммунальный комплекс включал в себя: наружное освещение, гостиничное хозяйство, теплоснабжение, газоснабжение, внешнее благоустройство, эксплуатацию служебных зданий, коммунальное и бытовое водоснабжение, управление коммунальным хозяйством и др.

Наиболее  актуальное толкование понятия "коммунальное хозяйство" содержит утвержденный в 2003 г. Общероссийский классификатор видов экономической деятельности (ОКВЭД). По данному классификатору к коммунальному комплексу прежде всего следует отнести деятельность по распределению электрической энергии, газа, тепловой энергии, сбору и доставке воды, обращению с бытовыми отходами, производству тепловой энергии на котельных (рис. 1).

Несмотря  на то, что понятие "коммунальный комплекс" как таковое и являлось общепризнанным, однако свое законодательное  определение оно получило в вышедшем федеральном законе № 210-ФЗ от 30.12.2004 г. "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". Закон устанавливает, что организация коммунального комплекса - юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, осуществляющее эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых для производства товаров (оказания услуг) в целях обеспечения электро-, тепло-, водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, и (или) осуществляющее эксплуатацию объектов, используемых для утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов.

Кроме того, в государственном стандарте  Российской Федерации "Жилищно-коммунальные услуги. Общие технические условия"1 применительно к жилищно-коммунальным услугам (ЖКУ) вновь упоминается  газоснабжение. В этой связи с определенным допущением определение ФЗ № 210 можно расширить с учетом данного вида деятельности. Таким образом, содержание термина "коммунальный комплекс" более или менее определено, хотя и имеется некоторое несоответствие в нормативных документах.

Основные  цели и задачи реформирования коммунального комплекса

Сложившаяся к началу реформ ситуация в коммунальной сфере определялась типичными условиями  административно-командной системы  с точки зрения технических характеристик, институциональной структуры, взаимоотношений производителей и потребителей, механизмов формирования цен (тарифов). Она характеризовалась: господством государственной собственности, высокой централизацией управления, искусственной монополизацией рынков, высоким уровнем дотационности. В совокупности это формировало искаженную мотивацию экономических агентов в данной сфере, ориентируя ее на тип хозяйственного поведения, который принято называть "затратным механизмом". Такое положение, объективно не устраивающее все заинтересованные стороны, привело к необходимости реформирования ЖКХ. Однако ход его реализации на сегодняшний день в значительной степени не устраивает ни потребителей, ни поставщиков, ни органы власти. Постоянный рост расходов населения на ЖКУ не приводит к улучшению качества предоставляемых услуг и повышению уровня благоустройства жилья.