Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации

Закончить разговор о  режимах проживания и пребывания иностранных граждан в Российской Федерации хочу, сказав несколько слов о документах, которые согласно Закону удостоверяют личность иностранного гражданина в Российской Федерации. Сколько лет приучали граждан государств СНГ ездить к нам исключительно с паспортом. К нам ехали с чем угодно, с военными билетами, водительскими правами, депутатскими удостоверениями и даже со справками об утере паспорта, но только не с паспортом. И сегодня, когда ситуация в целом улучшилась, такие граждане еще встречаются. А между тем в ст. 10 Закона говорится, что документами, удостоверяющими личность для иностранного гражданина являются паспорт, либо иной документ, установленный Федеральным Законом или международным договором Российской Федерации, а для лиц без гражданства - документ, выданный иностранным государством, разрешение на временное проживание, вид на жительство, иные документы, предусмотренные Федеральным Законом.

1.3 Ограничения, установленные для  иностранных граждан в соответствии с Федеральным Законом

• Конституция Российской Федерации специально отмечает, что иностранцы и лица без гражданства приравнены в правах к Россиянам, «кроме случаев, установленных Федеральным законом или международным договором Российской Федерации».[16]Ограничений для временно и постоянно проживающих иностранных граждан немного и касаются они в основном, передвижения их по территории России, избирательного права, отношения к военной, государственной и муниципальной службе. Так, иностранные граждане могут свободно передвигаться по территории Российской Федерации, на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с Законом. Однако Закон предусматривает наличие таких территорий, объектов и организаций, для посещения которых иностранцам необходимо разрешение. Перечень таких объектов и территорий устанавливается Правительством Российской Федерации.[17]И это верное решение – ведь существуют территории, где располагаются стратегически важные объекты, есть учреждения, имеющие доступ к военной и государственной тайне, наконец, члены международных террористических организаций не должны получить доступа к стратегическим объектам страны. А вот временно проживающие в России иностранные граждане по закону не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого иностранцу разрешено временное проживание, а также избирать место своего проживания вне пределов указанного ему субъекта Российской Федерации.[18] Вот один из примеров из архива суда:  И.З. будучи гражданкой бывшего СССР в результате межнациональ-ного конфликта была вынуждена покинуть Узбекистан, постоянно проживает в пос. Нижнебаканском Крымского района Краснодарского края с мая 1989 года вместе с мужем, гражданином РФ, что подтверждается справками адми-нистрации сельского округа. В июле 1990 года Крымским отделом ЗАГС было зарегистрировано рождение ее ребенка. В июле 2003 г. И.З. в связи с необходимостью поездки за пределы Краснодарского края была вынуждена получить миграционную карту. При последующем обращении к начальнику ПВС Крымского РОВД с заявлением произвести обмен паспорта, И.З. получила такой ответ: "Установлено, что Вы значитесь зарегистрированной по месту пребывания с 30.07.2003 года сроком на 3 месяца как лицо без гражданства". На этом основании в обмене паспорта ей было отказано и рекомендовано обратиться за получением вида на жительство.

 По сравнению с  Советскими Правилами произошло  существенное изменение, а именно – если ранее иностранцу, даже постоянно проживающему, необходимо было уведомлять о своих поездках органы внутренних дел и, пребыв в пункт назначения регистрироваться,[19]то теперь такого уведомления не требуется и постоянно проживающий в России иностранный гражданин может свободно передвигаться по территории РФ, за исключением вышеобозначенных объектов и территорий. В отдельную категорию Закон выделяет иностранных граждан – сотрудников дипломатических представительств и работников консульских учреждений, а также сотрудников международных организаций и аккредитованных в России иностранных журналистов. Этим лицам право свободного передвижения по территории Российской Федерации предоставляется на основе принципа взаимности и за исключением ограничений, о которых было сказано выше.[20]        Интересна и формулировка Закона об отношении иностранных граждан к избирательному праву. Так согласно ч.1 ст. 12 иностранные граждане не имеют права избирать и быть избранными в Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъекта Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Однако, согласно ч.2 этой же статьи, постоянно проживающие в России иностранцы, в случаях и порядке, предусмотренном Федеральными Законами, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и участвовать в местном референдуме. Бесспорно то, что иностранцы не могут участвовать в выборах органов государственной власти. Бесспорно, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, но все же следовало бы, видимо, повременить с применением ч.2 настоящей статьи, пока не будет принят новый Федеральный Закон, который разграничит полномочия и что самое главное, четко закрепит распределение ответственности между Федеральными и региональными органами государственной власти, а также органами местного самоуправления. И исходя из положений этого нового закона, следует определить, в каких случаях целесообразно (если вообще целесообразно) предоставлять иностранцам избирательные права, пусть даже в органы местного самоуправления. Ведь допуск к участию в выборах любого уровня иностранных граждан – серьезное решение. Для примера опять возьмем Великобританию. В этой стране выборах в парламент участвуют, в том числе и постоянно проживающие в этой стране иностранцы. И самым безобидным последствием этого является то, что уже сегодня политические деятели вынуждены ориентироваться и на эту категорию населения. А в нашей стране, где и без того постоянные конфликты между губернаторами областей и главами местного самоуправления, где порой по нескольку лет из-за этих конфликтов и бесконечных судебных тяжб невозможно избрать главу местного самоуправления и даже местный Совет, допуск иностранцев к выборам даже на местном уровне ставит многие вопросы.

Так же, как и участвовать  в федеральных избирательных  компаниях и избирательных компаниях субъектов Российской Федерации Закон запрещает иностранцам находиться на государственной и муниципальной службе.[21]И в этом случае Закон более последователен, нежели чем в вопросе участия в выборах. Общим правилом должно стать то, что всякое участие иностранца в делах Государства Российского, какого бы уровня власти это ни касалось, начинается с принятия в гражданство и прекращается с выходом из него. Но кроме государственной и муниципальной службы существуют и другие виды деятельности (охрана государственной тайны, обеспечение государственной безопасности и т.д.) доступ к которым иностранных граждан невозможен в силу ряда причин. Итак, иностранный гражданин не вправе: замещать должности на судне, плавающем под Государственным Флагом Российской Федерации, (этот пункт для конкретизации ограничений подобного рода устанавливает ссылку на Кодекс торгового мореплавания РФ); быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого, эксплуатируемого в некоммерческих целях судна; а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации, быть командиром воздушного судна гражданской авиации; быть принятым на работу на объекты и организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации (Перечень таких объектов и организаций утверждается Правительством Российской Федерации); заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранцев к которым ограничен Федеральным Законом.[22]

А вот порядок замещения  иностранными гражданами руководящих  должностей в организациях, где более 50% акций или долей принадлежит  Российской Федерации согласно ч. 2 ст. 14 устанавливается Правительством Российской Федерации.

Согласно частям 1-2 ст. 59 Конституции Российской Федерации, защита Отечества является долгом и  обязанностью гражданина Российской Федерации  и проходится она в соответствии с Федеральным Законом. Из этого положения можно однозначно заключить, что иностранные граждане не могут быть призваны на военную службу и не могут поступить на военную службу в добровольном порядке. Именно такую позицию закрепляет ст.15 Закона. Кроме того, закон запрещает принимать иностранцев на работу в силовые структуры в качестве гражданского персонала. Бесспорно, это положение целесообразно, однако, кто сказал, что на военную службу в особых воинских формированиях, формально не находящихся в подчинении Министерства обороны, нельзя на добровольной основе принять граждан стран СНГ, обусловив, скажем, получение гражданства пятилетней службой в рядах такого формирования? Это был бы неплохой вариант для наших соотечественников в странах СНГ, а с другой стороны государство может приобрести относительно дешевые контрактные формирования для эксперимента по переходу к добровольческой армии. 

1.4 Условия  участия иностранных граждан  в трудовой деятельности

Процессы трудовой миграции в целом и участие иностранцев  в трудовой деятельности в современной России в частности – тема столь многогранная и обширная, сложная и неоднозначная, что заслуживает не только отдельной курсовой, но и не одной фундаментальной научной работы. Прямым тому подтверждением является и то, что даже в этой небольшой работе о ней пойдет речь сразу в двух разделах.  

Итак, условия участия иностранных  граждан в трудовой деятельности регулируются ст. 13 Закона. Права иностранных граждан в этой сфере такие же, какие закреплены Конституцией РФ для россиян, с учетом ряда ограничений. Согласно ч. 4 ст. 13 Закона иностранец вправе осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Указанный порядок не распространяется на некоторые категории иностранных граждан. А именно, постоянно проживающих в РФ, временно проживающих в РФ, являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц; являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шеф-монтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования:

• являющихся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации;
• обучающихся в Российской Федерации в образовательных учреждениях
• профессионального образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул; Довольно неоднозначная норма. Получается, что во время каникул студенты-иностранцы, допустим, из Вьетнама, могут легально торговать на московских рынках? И теперь нелегалам будет достаточно помимо поддельных документов, подтверждающих их обучение в ПТУ заявить проверяющим, что у них каникулы? Закон не дает определения документам, подтверждающим наличие каникул в учебных заведениях, и поэтому злоупотребления данным правом вполне ожидаемы. И, видимо, целесообразно и правильно позволить работать без разрешения только в стенах родного учебного заведения. Во всех остальных случаях следовало бы оставить разрешительный порядок); студент-иностранец, работающий в этом же учебном заведении в качестве вспомогательного персонала; приглашенные в РФ в качестве преподавателей, за исключением преподавателей религиозного образования. Важной оговоркой является также то, что временно проживающие в России иностранные граждане не вправе работать за пределами того субъекта Российской Федерации, где они проживают.[23]То есть, по Закону, китаец, временно проживающий в Амурской Области, не имеет прав работать на рынке в Москве.       

Корме того, работодатель может привлечь иностранного работника только при наличии соответствующего разрешения. А согласно пп.3 ч. 3 ст. 36 только одно такое разрешение на одного работника обойдется работодателю в 3000 рублей, да и сам работник заплатит за разрешение 1000 рублей. Перспектива потратить на разрешение весь возможный заработок, а то и превысить его – не лучший стимул для иностранца, да и работодатель теперь подумает, не выгоднее ли привлечь за чуть более высокий заработок местных рабочих, чем рисковать, нанимать нелегалов и иметь проблемы с законом (а то и нести уголовную ответственность, т.к. подобные законопроекты существуют)?

Но для того, чтобы  остановить приток нелегалов на рынок  труда, необходимо не просто обозначить основные принципы участия иностранцев в трудовых отношениях, ужесточить административную и ввести уголовную ответственность за использование их труда, но и принять Федеральный Закон «О государственной политике в области трудовой миграции и привлечения иностранной рабочей силы». И в этом Законе, прежде всего самим себе, ответить на вопросы для чего, в каких количествах и куда должна привлекаться иностранная рабочая сила, какой орган будет непосредственно заниматься этим вопросом – ФМС МВД или Минтруд, а может быть необходимо создать специальное ведомство? Какова стратегия и долгосрочная цель данного процесса, как повернуть его на благо, а не во вред России и при этом максимально использовать национальный трудовой ресурс и не получить мест компактного проживания новых для России этнических групп. На эти и многие другие вопросы может ответить только специально принятый Закон, хотя, возможно и Закон не ответит на все эти вопросы и нужна Концепция развития рынка труда на долгосрочный период. К работе над этой концепцией должны быть привлечены специалисты разных отраслей знания и, конечно же, фундаментальная наука. Безусловно, наработанный за эти годы опыт, как и предложения практических работников разрешительной системы и Министерства труда, необходимо всемерно учесть и выслушать их идеи и предложения. Региональные и муниципальные власти также непосредственно должны быть включены в этот процесс.

1.5 Порядок приглашения иностранных  граждан в Российскую       Федерацию

Начиная рассказ о  порядке приглашения иностранных  граждан в Россию, хочу обратиться к истории вопроса. Все мы помним, как было непривычно еще в середине 90-х годов нам слышать такие слова - для поездки в республики прибалтики необходимо получить визу и оформить приглашение. И если в то время, когда связи союзных республик не были разрушены окончательно, эти правила прибалтийских государств были ни чем иным, как недружественной акцией по отношению к России (т.к. большинство иностранных граждан, приезжавших в эти республики, были именно нашими гражданами) и Российская Федерация ни в коей мере не представляла военную, террористическую и другие виды угроз, не являлась источником нелегальной трудовой миграции, не вела экономической либо переселенческой экспансионистской политики и поэтому никакой опасности не представляла, то сегодня, когда наша страна применяет у себя подобную процедуру, этому есть реальное обоснование. Нестабильность режимов в СНГ и других государствах, отсутствие защищенных южных границ, наличие всех вышеперечисленных угроз, да и многие другие факторы, вызвали необходимость введения подобного института.